環報第83期:環境法本體論的探索

環境法治觀察站

一座山有多少法律環繞?
       被山友暱稱為「G哥」的「比基尼登山客」吳季芸,今年1月11日從南投縣東埔入山獨攀南三段,19日在盆駒山附近失足墜落近20米山谷,受傷動彈不得,打衛星電話向山友求援,搜救人員21日中午找到吳女時,吳女已不幸凍僵身亡。
 
       事件發生後,引發登山申請、管制是否完善等議論。作家龍應台1月23日在臉書上說,吳季芸的精神,深深震動她,只可惜台灣因為早期政治戒嚴,高山有山禁,海洋有海禁,山和海卻未隨政治解嚴做貨真價實的解嚴,認為政府對登山近水的限制該重新檢討。立委余宛如、黃國書1月25日召開「修正國安法第5條,讓登山活動更自由」記者會指出,《國家安全法》限制登山路線已不合時宜,並呼籲,《國安法》第5條修正案應適時列為優先推動法案,且在修法完成前,盡可能開放更多區域與路線,讓登山活動不違法、更自由。
 
       上述事件、論述之發展事關台灣山川流域的「新環境治理與法治」,我們認為值得進一步加以申論。
 
       台灣的山地面積約佔全部面積的70%,什麼山可以爬,什麼山不能爬,一座山又有多少法律「環繞」其上? 又有多少限制人民接近、利用山林資源的法規? 我們嘗試盤點如下表:



       法治型塑出的人與山的關係,偏向限制,是否過度侵犯人民自由? 是否具備必要性? 能不能帶來更好的自然環境? 值得討論。以下提出幾點觀察:
 
一、人民有登山的自由,國家不能任意限制
 
       登山對許多人來說是追求幸福、自我實現的方式,我國憲法雖然不若美國獨立宣言、日本憲法第13條,直接規定人民有追求幸福之權利,但憲法第22條已規定: 凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障。而我國通過施行法的【經濟社會文化權利國際公約】第12條已要求,締約國確認人人有權享受可能達到之最高標準之身體與精神健康。由此可推論出人民有登山的自由,國家非有正當理由,不能加以限制。
 
二、山林的管制必須有充分理由,山地解嚴的法規修正勢在必行
 
      土地法第10條規定: 「中華民國領域內之土地,屬於中華民國人民全體。」國家是受人民信託的土地「管理者」,必須用最有益於全體國民(包括未來世代)的方式,管理土地,包括山地。

       其管理方式當然可以包括限制人民入山,但必須有充分、科學/證據依據、正當的理由。例如國安法第五條的規定就太過空泛,沒有講清楚到底距離軍事設施多遠可以規劃管制區;另外,山地治安是個難以理解的概念,山區有什麼治安問題為?為何劃設管制區就足以防制?解除管制的條件又是什麼?這些在國安法或其子法中都看不到,是一種立法怠惰。
在爭論開放或管制時,一個有力的論調就是,讓使用者(登山客)自己去評估安全性,國家只保留必要的考量,比如生態、防災,而不是整座山、整個山林都配合國家封鎖起來,這是皆輸之局。

       當登山證規定拿掉後,人民自己就要承擔登山的風險,這時就會衍生一些保險的規劃與可能性,人民會自己進行風險的評估,也許會更好。未來不再有人會說人民爬黑山,但這時候相關法制要怎麼配合修訂,才足以保護自然環境?是下一步要思考的。
 
三、結語:
       台灣這片土地從有「統治者」以來,一直不願正視山,希望人民不要靠近山,因為這些「統治者」從技術上、人力上均無法「征服」台灣宏偉的山脈。

       從清朝、日本到中華民國戒嚴時期的國安法都是一樣的禁制思維,解嚴至今二、三十年,大家的心其實沒有得到解嚴,即使把法律戒嚴的帽子拿掉,我們也還不清楚怎麼看待山。過去國民黨時代,山在政府的眼裡是一種恐懼,怕敵人滲入。

       那我們現在要怎麼看待山?究竟山林之於我們,是要永續的觀光,還是要讓他荒野化?這些都會影響到立法的目的,確立目的後法律才會生長出來,進而行政機關的會商才會開始有意義。例如山坡地保育利用條例可能在某個意義下只需要30條就夠了;國安法可能在另一種意義上,只需要某些地區供軍事使用就夠了,不需要這麼高的密度,這時就會顯示出國安法的空白授權太多,因為他缺乏目的,所以對入山的管制看起來才會這樣濫權。

       我們必須用開放而理性的方式檢視山上的法規,努力讓環繞這座高山之島的法律是為了營造更好的山林而存在,而不是箝制人民自由的重重枷鎖。

 
發行人:謝英士主編:高思齊
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