環報第80期:寫在COP24會議之前(下篇)

法律可以讓環境更好

寫在COP24會議之前(下篇)
著名的經濟學家Nicolas Stern說,氣候變遷是人類有史以來最大且最廣的「市場失靈」造成的。從法律的立場要追問的是:氣候變遷到底是人類共同的問題?人類分擔的問題?人類共同遺產問題?人類共同關切的問題?這些追問,也會影響對於法律應該以及如何回應的解答。

關於這個問題,氣候變遷綱要公約第二條是這麼說的:

本公約終極目標是,成員國可能通過的任何關聯法律機制,是遵循公約相關條款,穩定溫室氣體在大氣中的濃度,以達成避免危險的人為干擾氣候系統的程度。這個程度應該在一定的時間內達成,這個時間是指生態系統足以自然的適應氣候變遷、確保食物生產不受威脅、經濟發展可以永續方法推進。


在氣候變遷綱要公約第三條第四款提到,會員國要致力經濟發展,並「有權促進永續發展」(have a right to promote sustainable development)。識者應該追問:為什麼氣候變遷跟永續發展有關聯?而法律對於永續發展而言,又扮演什麼角色?這就不得不看公約第三條第三款的內容:也就是預警原則。會員國必須採取『措施』,預期、預防、限縮氣候變遷的成因並減緩其負面影響;法律到底是不是這樣的『措施』之一?公約希望各國以符合成本效益的方法處理氣候變遷問題,如果已經有「嚴重的威脅」(threats of serious)或不可逆轉的損害(irreversible damage),而且絕不能以「無法有完整的科學確證」(full of scientific certainty)當作不作為的藉口。而這樣的「預警措施」,還必須考慮各國不同的社會、經濟、文化情況,要能覆蓋所有層面,包括溫室氣體的沈積與儲存(sink and reservoir)。如果預警原則之適用只限於『狹義之科學』領域,法律是否就被排除在外?

除了預警原則的有待辯證、開拓之外,還有一個重要的原則也不遑多讓,那就是「共同但有差別責任」(第四條第一款)。所有會員國都有責任為當代與下一代人民保護氣候系統,不但要「公平」,還要「依照個別能力」履行這個責任,而開發國家要「領導」此一工作。這樣的法律用語給了所有人一個巨大的功課,這是什麼啊?怎麼用?姑且不講共同的保護責任等於是虛詞,即使是以巴黎協定所定的世紀末增溫不超過2度為標準,要怎麼做?又豈是法律所能置喙?法律最喜歡「謙讓」,做不到的,就交給神、交給「行政自我裁量」,而行政就是「各國政府」,這些概念在實務上操作難度頗高。以所謂開發國家為例,是以OECD為標準,其他開發中國家的分類就多了。例如:小島國家、低海平面海岸國家、乾旱或準乾旱國家、覆蓋森林地區以及破壞森林國家、易受自然災害國家、導致乾旱與荒漠化國家、高都市空汙國家、生態脆弱與山區國家、經濟收入高度依賴石化燃料國家、土地閉鎖與轉型國家等等;

即使我們不住在開發國家,從以上的分類也大致可以了解「共同但有差別」中的『差別』是真的,在如何將『共同』定義得更好?才是這個原則的挑戰吧。比如說,氣候公約第四條第一款可以看出,開發中國家至少有幾項要做到的事:提出國家清單、國家或地區減量計畫、推動永續發展還有其他調適、教育、能力建構等;那開發國家呢?出錢!(第四條第三款)、幫助開發中國家進行調適(第四條第四款)、技術轉讓(第四條第五款)、容許彈性(第四條第六款)、端出國家政策與減量措施,「領導」氣候行動,加上報告要求等(第四條第二款)等等;最後,公約第四條第七款還直接說白了,開發中國家能否有效完成公約承諾,繫於開發國家有效的實現他們在公約中關於財務與技術轉讓的承諾,同時要考量開發中國家優先考量其社會經濟與去貧的發展需要。有點迴圈繞來繞去的感覺,讓人失去興致,也深感「改變」無望,乾脆否定人為氣候變遷的存在,明天太陽依舊升起?這樣的背景,壟罩在今年COP24聯合國氣候大會之前,美國川普作梗、歐盟自顧不暇、中國因為貿易戰爭而捉襟見肘,那些「該」領導氣候轉型的國家,現在都蒙難了。巴黎協定的前景還能容許樂觀嗎?
發行人:謝英士主編:高思齊
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