環報第78期:曼谷會議後,巴黎協定規則書依舊混沌不明

汪洋中的一滴水

曼谷會議後,巴黎協定規則書依舊混沌不明
談判背景

2016年巴黎協定正式生效後,全球歡欣雷動的時刻持續不了多久,各種負面的拉扯相繼出現。川普的惡言惡語、揚言退出固然為預埋了陰影;歐洲難民危機,英國脫歐,讓原來的氣候變遷模範生、指導員退色,再難以扛起大任;中國從排放第一大國到成為全球氣候新希望的突起,在最近中美貿易大戰的衝擊下,是否仍能擎起大旗,亦難蠡測。

在此背景下,為及時完成年底波蘭卡托維斯(Katowice)COP24聯合國氣候會議的任務,也就是制訂巴黎協定所需的操作規則,九月初在曼谷加開的一次會前協商會議到底成效如何?是許多持續關心巴黎協定後續談判以及規則進展的人士所關切的。


會議前後

曼谷會議最後提出一個總頁數高達307的成果報告,但這對於亟須「具體操作規則」的巴黎協定規則書而言,可不是什麼好事。難怪氣候變遷綱要公約秘書長派翠西亞自己評論說:這個報告顯現出一個「不均衡」(uneven)的狀態,決定在COP24大會前的十月下旬,再在波蘭開一次會前會,整合各方意見,「精簡為具體內容」,讓大會的外交與政治高層得以最後接受,成為據以執行的規則。

從今年5月在德國波昂舉行SBI/SBSTA會議之後,愈往巴黎協定的「深水區」,也就是如何達成世紀末增溫不超過2度,或最好不超過1.5度的「具體作為」,而且是建立在「由下至上」的過程,絕不是一見簡單的事。

Talanoa對話雖然可以舒緩談判的緊張,但是不同陣營間的立場依舊針鋒相對,毫不相讓。

曼谷會議的整個討論圍繞在減緩、調適、財務、透明、全球盤查、回應措施、市場與非市場路徑、遵約與完成巴黎協定、額外另加調適基金以涵蓋損失與賠償等。

曼谷會議前各界就預期這是一次艱辛的談判。世界局勢多變,不利國際社會共同致力對抗氣候變遷造成的影響,可是偏偏各地頻仍出現的極端氣候,不斷傳出嚴重災情,人們愈來愈無法無視「來自上蒼的反撲」,然而一旦在國際氣候談判的場域,現實利益的考量就會擺在氣候危機之前,遲遲無法達成共識。


談判為什麼還是重要的?

先說明一下,巴黎協定既然是「自願性」的,對於國家違反承諾(pledge)也沒有相應的處罰,那為什麼各國還需要這麼「斤斤計較」於具體操作規則的內容?到底什麼樣的「具體操作規則內容」會讓各方介意,進而影響權益?

巴黎協定是多邊環境協議的一種,具有國際法的效力。即使協定本身沒有強制效力,但各項機制的設計,依其性質與內容,有可能被視為是「國家單邊宣示」(unilateral declaration),而具有拘束力;其次,巴黎協定具體規則書的內容也會影響各國的減碳進程、財政規劃、技術競爭,與整體經濟成長、社會變遷、環境衝擊。因此,談判的張力與角力不曾稍減。

曼谷會議的談判雖未受到與論的高度重視,但根據媒體的觀察與NGO組織的側記,至少有幾項指標值得持續關注。


NDC的內容問題

全球共同對抗氣候變遷的核心是NDC,也就是國家決定的貢獻(National Determined Contribution)、國家的承諾(pledge),到底應該包括哪些內容?是只限定在具體減量的作為?還是要包括調適、財務保證、技術承諾?這樣的爭論突顯開發中國家與開發國家一貫的立場差異,財務與技術一向是南北國家、開發國家與開發中國家間「掙脫不了」的歧見,並沒有因為NDC的自願特性而減緩其程度;開發國家迄今為止仍未兌現2020年以前每年注資1000億美金的承諾,開發中國家又豈會收斂「不顧地球負荷」的發展模式,節制自己的經濟成長呢?或許最後NDC的呈現會有兩套不同方法,一個給開發國家,一個給開發中國家,無法硬是將不同的兩個主體擺在一起。NDC更新時間的安排恐怕也要如法泡製。

透明度問題

這個問題事涉誠信以及遵約問題。報告的方法論、盤查清單、進度追蹤等,但萬事莫過「彈性」之爭議。對於能力、誠信、穩定存在差異的南北國家,那些是「定式的」?哪些要保有「彈性」?這也會影響2023年開始的「全球盤查」的可信度,但相信屆時科學的指引應該可以解決這個問題。

財務問題

除了2020年以前的財務承諾已經遭到「爽約」之外,未來巴黎協定的財務機制究竟能否保障各國「平等」的參與、達成承諾的目標,仍是最大關切之所在,這也是巴黎協定能否最終成功的關鍵。最近一次的綠色氣候基金完全沒有新通過的專案,備受抨擊,也動搖談判的信心。開發中國家要談的是如何在啟動全球盤查後制訂一個穩定的財務機制,以保障目標的達成,這個財務機制要在2025年之前確定。

清潔發展機制的延續與否

京都議定書下的清潔發展機制(CDM)是開發國家從開發中國家推動計畫獲取排放額度的一種機制,許多NGO認為這套機制的抵算方法有問題,應該廢棄不用。但包括日本在內的一些國家卻相信這套機制仍有其價值,且是「市場機制」外,值得繼續推廣的「良制」。預期這套機制在巴黎協定時代並不會真正消失,反而運用會更加純熟。

展望波蘭氣候新局

在巴黎協定正式實施前(2020),有關規則書內容的討論今年是黃金時期,如果無法確定,那麼在2019年年底前要談成的變數更大,也不利各國的準備。有的國家的總統候選人追隨川普,揚言當選之後就要退出巴黎協定(巴西);有的國家領袖已經因為氣候政策無法得到支持而遭到倒戈下台(澳洲);波蘭這個舉辦過COP14、COP19,現在要舉辦COP24的國家,是不是能做好主辦國的角色,一如法國在巴黎COP21會議的手腕那般,讓Talanoa的對話在卡托維斯可以公平有效的發揮作用?這是一個重大轉折指標。也到了該檢視的階段。
發行人:謝英士主編:高思齊
環境品質文教基金會編輯發行
Copyright © 2016 財團法人環境品質文教基金會 All Rights Reserved.
環境品質文教基金會
電話:(02)2321-1155
信箱:info.eqpf@msa.hinet.net
傳真:(02)2321-1120
官網:http://www.eqpf.org
地址:10641台北市大安區信義路2段88號6樓之1