環報第66期:2017空汙法修正評析—期許一個更好的空氣法治

法律可以讓環境更好

環境與環境法(三)探索環境法的原則
       如果傳統法律領域的法律原則就可以啟迪環境的治理,指引環境法律的適用與解釋,那麼環境法還需要什麼樣的原則?為什麼?(關於傳統領域的法律原則請參考『環境』與『環境法』(二)從「人的法治」到「人+自然的法治」一文)

       應該要注意的是,
法律原則法律規範法律價值常常混合在一起,至少在概念上不容易區分。通常認為法律原則是社會普遍的共識,是一般性的法律規範,某種意義上講,憲法就是區分國家體制的「法律原則」。所以,法律原則既可能是法律規範的另稱,更可能是彰顯某些法律價值的同義語。可以說,不同法律的法律原則,其基本作用在於扮演指引個別法律的解釋與適用,假如法律是一部車,法律原則是方向盤,開車的人好好把握方向盤,當然開車比較安全;但是,一旦無法掌握方向盤,撞車了,法律原則也就無法發揮作用了。


       所以,即使傳統法律領域的各項法律原則都能「進化」、「綠化」,而具有讓傳統法律起到調整「人與自然」的功能,也不表示在環境法中就可以「沿用」、「適用」、「準用」既有的傳統法律原則,尤其是所謂「公法原則」、「行政法原則」。

探索環境法的原則

       探索環境法原則,必須先思考人類對於環境有什麼規範上的共識?價值?然後才是思考什麼是「環境法」?最後才是什麼是「環境法原則」。
  • 什麼是環境法
      環保署主責的「環境教育法」,曾經為了環境教育基金的來源問題,將「環境法律」界定為「環保署所制訂的法律」,大大的限縮了「環境法」的範圍,嚴重窒礙了「環境法」的發展,可謂是自廢武功,唾面自乾的思維。

   
  事實上,從環境與法律的關係而言,只要法律內容兼具調整「人與自然」關係作用的,都可稱之為「環境法律」。

       也因此,以民法為例,傳統的民法雖然定義上是指「調整平等民事主體之間的民事關係」的法律,但是不管是『人』的定義、債權、物權、甚至是親屬、繼承的內容,如果涉及環境與自然資源,顯然就會受到「外部限制」,而間接影響內生的法律關係;例如,民法第184條規定:「因故意或過失,不法侵害他人之權利者,負損害賠償責任。故意以背於善良風俗之方法,加損害於他人者亦同。違反保護他人之法律,致生損害於他人者,負賠償責任。但能證明其行為無過失者,不在此限。這裡的「法律」,當然包括許多調整人與自然關係的規範內容,不受限於上述環保署自我限縮的「環境法律」。

       就此而言,「環境法」本質上就是一個既定的法律體系,要在既有的法律體系中,挖掘其存在的形貌以及樣態,更要賦予它新的生命。以「環境法」的發展歷程回溯觀察,所謂「環境法」的歷史只有「幾十年」或者是起源於某某國際會議(1972年斯德哥爾摩人類發展宣言)的說法,都是礙於現實的有限理解,甚至是錯誤理解。

      「環境法」自古有之,只是形貌不一,隱藏不見,人類愈朝經濟、社會傾斜,法律當中的環境因子就愈隱而未見,甚至以為消失了,但其實不然。即使後來在分類上多了一個「環境法」,也不一定表示這是一門「從未有之」的「新」學科,只因為冠上「環境」之名。這樣理解的「環境法」,是最符合環境與法律關係的一種理解,也只有這樣的理解,才能在既有的法律體系內找尋、挖掘(重新找尋)環境的意義與價值,結合法律,賦予法律『新』的生命。畢竟環境的變遷是有持續性的,環境的影響則隨著時代的變遷而有不同的體會與感受。
在這樣的理解底下,「環境法」從來就不應該是什麼「公法」、「行政法」、「管制性法律」所能框架的。那樣的理解是狹隘的,只有表象的,不符合環境的實際需要的;

       再進一步反省與思考,
「環境法」的起源,也不應該脫離「自然資源主權」的概念,甚至要跟「自然資源主權」聯繫在一起。為什麼?如果我們不否定主權的概念(儘管主權的內涵還有許多討論),那我們更應該意識到主權與自然資源的關係。


       通說指出,自然資源是主權的內涵之一,所以,「一國」之內的自然資源歸屬國家,國家得以享有開發、利用、處分的權力;這項權力雖然因為自然資源的跨國性、共通性而受到國際法的限制,所以,即使國家享有自然資源主權,也不得濫用,要受到節制;而法律的共性如果不分國際國內,那麼,這樣的自然資源主權限制,也應該適用於內國;積極方面,國家應該善用自然資源,根據一定的法律原則,管理自然資源;消極方面,國家的自然資源主權要有一定的限制,這又涉及到國家治理的公益性正當性,自然資源沒有處理好,國家就應該擔負一定的責任;反應國家治理的方式之一,就是制訂法律或者施行政策,而「環境法」或者「調整人與環境的所有法律」就是反應上述國家治理公益性與正當性的載體,各該法律的原則,應該要能體現這樣的公益性與正當性,才具有合法性。
  • 「環境法」的原則於焉出現
       從自然資源的永續利用與良善管理出發所衍伸的環境法原則,自然跟傳統「人的法律」、「人的法治」的原則是不同的;舉例來說,人的禮教要求重視「誠信」,所以,誠信原則是民法的重要原則;但是,對於不能表達、無人可以代替表達的自然資源而言,「誠信原則」是否能夠適用於調節「人與自然的關係」?恐怕並不容易。再以行政法的「依法行政」原則為例,這是拘束行政權作用的原則,如果這個「法」不是「環境法」,那麼這個原則還能有多少環境意涵?還能不能提升環境的品質?維護環境的美好?恐怕也有疑問。所以,在法律進化的過程,仍然需要「環境法」內生出自己的原則。

       以地球46億年的生命而言(還會持續),調節人與自然關係的環境法體系,需要有
「永續的概念,延伸而言,就是在每個世代中,要有適當節制,以保後代利用自然資源、自然資源不至匱乏的原則。這樣的原則足以拘束行政、立法、司法(如果權力分立原則也能永續的話)。從這個原則再延伸,就會促使我們重新認識、理解自然資源、土地、動植物、生物、兒童在永續原則概念下,權利的主體地位應該如何受到重視並時而加以調整,反應在既有的法律體系之中。

       以永續原則中的世代正義(代際、代內)原則而言,
兒童的地位就應該被突顯,而不是像當前的民法體系那樣的定位:七歲以下是無行為能力,七歲到二十歲是限制行為能力,所以,連訴訟當事人適格都沒有;這樣的見解,放到環境法體系的永續原則來看,就是不對的,違反「代內正義」的原則,也失去「代際正義」的可能,不利於「人與自然關係的調節」,是偏頗的;即使以民法第7條的規定而言:胎兒以將來非死產者為限,關於其個人利益之保護,視為既已出生
(如果包括享有自然資源的權利)。因為受到民法的規制,恐怕也無法得到實現。可以說,我們的民法體系侷限了永續發展的可能,就此而言,應該要在民法體系內加以矯治,或者利用「環境法」給予適當的調節,才能確保法律體系的內在公益性與正當性。

       其次,環境法既然主要表現為國家主權的實現手段,國家的自然資源管理者角色就不能被忽略。舉例來說,土地法第1條規定,本法所稱土地,謂水陸及天然富源。

憲法第143條第1項規定:中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權,應受法律之保障與限制(餘省略)。第2項規定:附著於土地之礦,及經濟上可供公眾利用之天然力,屬於國家所有,不因人民取得土地所有權而受影響。第4項規定:國家對於土地之分配與整理,應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則,並規定其適當經營之面積。

       這是憲法基本國策中關於國民經濟的規定之一。從環境與法律(當然包括憲法)關係的角度,憲法的這條規定已經不堪使用,既未突顯國家的責任與良善處理自然資源的原則,甚至當中的原則(扶植自耕農)也有不符合現實需求的疑問,應該加以調整。如果檢視管理國有財產的專法--「國有財產法」,更可發現通篇缺乏「國家如何善盡善良管理人責任」的概念,也沒有可供參照的法律原則,屬於亟須加以改正的一部落後的法律。


       由上可知,為了突顯國家的自然資源管理角色,「預警原則」於焉出現。而一般預警原則的定義是指:當政策或國家作為(不作為)有造成公眾或環境風險與損害的疑慮,國家不能以科學尚未確定或尚無共識為由,消極不採取措施,以避免環境的重大損害或不可逆轉的損害。或者,從舉證責任的角度,決策者必須證明該政策或國家作為(不作為)是沒有損害的;其中的「科學」應該不只限於自然科學,也包括人文社會科學。「措施」則不能僅具形式意義,而是應該具有「實質內容」的措施,表現為法律、政策、行政行為、行政處分或者其他符合法治的合約安排等。從行政的延續而言,預警原則沒有時間限制,週期可能是幾年或幾十年,不分政府體制,政黨輪替,歷程可能有所變化、起伏,但是,法律的涵攝作用不受其侷限,均得加以檢視,並給予適當定性,納入規範,如此才能落實國家責任,突顯自然資源國家主權的法律角色,合理的調整人與自然的關係。

       這是「環境法」的重要價值體現,吾人應該謹記在心。

發行人:謝英士主編:高思齊
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