法律、環境、永續
氣候政策或許是目前最接近「永續」概念的政策,原因是它指涉的時間與空間尺度更久且更遠。不分政治體制,應該都可以接受1972年斯德哥爾摩宣言(又名:聯合國人類環境會議宣言)第一個原則所說:「人既是環境的創造者,也是環境的塑造者,環境為人提供了物質養分,併為人提供了智力、道德、社會和精神成長的機會。在這個星球上,人類漫長而曲折的進化已經達到了一個階段,通過科學和技術的快速加速,人類獲得了以無數種方式和前所未有的規模改變其環境的能力。人類環境的兩個方面,自然和人為,對人類的福祉和享有基本人權,即生命權本身都是必不可少的。」(Man is both creature and moulder of his environment, which gives him physical sustenance and affords him the opportunity for intellectual, moral, social and spiritual growth. In the long and tortuous evolution of the human race on this planet a stage has been reached when, through the rapid acceleration of science and technology, man has acquired the power to transform his environment in countless ways and on an unprecedented scale. Both aspects of man's environment, the natural and the man-made, are essential to his well-being and to the enjoyment of basic human rights the right to life itself.)
現在民主與威權兩種體制在競逐這個52年前所立下的誓言。其中的明確誡命是:當代必須為未來世代保存自然資源。所謂未來世代可說是人類繁衍之生生世世,此即「永續」的意義所在。問題是:指向未來的時空不確定性過程,具體的自然資源保存方法究竟要怎麼做?多數的研究是依據環境法或過去的成果,主流的既有學科,包括法學反而很少觸及此一概念並加以延伸。
換言之,以法律框架而言,永續的概念「尚未生根於既有法律體系」是不爭的事實。而在永續概念並未取得法律體系的普遍地位與認可之前,永續的法律框架如何在各個政策層面落實?就顯得尷尬而緣木求魚。這也可以解釋現行法院體系對於永續相關的政策,包括氣候政策,不是無感,就是不知道如何切入,無法形成一個「有效的實踐」。不管是空氣污染的管制、森林的保育、野生動物的保護、減碳、淨零等,都有捉襟見肘的窘境。
環境法的制裁與其他?
行政與立法機關也習慣於增訂刑罰或提高刑罰,以為嚇阻即可生環境保護之效,但事與願違,監獄關押的再多,環境品質也改善有限。即使沒有實證的研究,也可推知台灣的司法體系並不重視環境,對既有法的適用,即使闕漏,也無心糾正,無法發揮環境保護之作用。如果台灣的環境尚有一絲進步,法律的貢獻可能低於民間環境組織與環境教育的推波助瀾。
現階段台灣的環境權利還需要仰賴聯合國一連串的登高疾呼,例如聯合國大會決議通過的健康環境權作為一種基本人權,在國內法的適用上,可以國際習慣法之原則賦予環境權利保護之地位,與其他個別基本人權加以連結適用,以產生實效。
台灣地狹人稠,生存不易,風光產業需要土地,工業發展需要土地,甚至回收資源也需要土地,但既有的優良農業用地本屬有限,根本不可能滿足「發展」所需的土地供給,那麼,所謂「永續」的具體作法,在台灣就是自然資源的儘可能有限利用、明智利用、節制利用,包括森林、溼地、河川、生態系統,都應該最大限度的為未來世代有所保存,以免物種滅絕、土石崩解、生態與棲地破壞等。
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為此,得以開發(物質開採或經濟發展需求)之原則、範疇、程序、方法,呼之欲出。判斷此代有無逾越需要而濫用或剝奪往後世代的可能需要,應該在人口以及人均所得上,有環境、社會之評估,不能毫無限制的以經濟需求為前提許可,尤其是不可再生資源的利用一定要受到嚴格的把關,以免發生不可逆的環境退化,高昂修復代價遺留後代承擔。
就此而言,任何開發(不管是源自中央政府、地方政府或企業)都應該在民意最大可能的參與及監督下,妥慎進行個案的環境影響評估,並且在最大可能範圍內,依照環境承載之可能總量而適度分配得以許可開發之必要性與功能性,避免因為先占環境資源,反而有害產業發展,造成新的不平等。政府如果有能力卻故意或過失而不為,以致環境退化或遭到破壞,即應受到司法或人民的適時校正,才是健全法治社會的體現。
政府的職責是:願意面對環境退化與劣化問題,不管風險高低,也不管是否得以修復,環境保護的政策意識必須成為執政的首要,開發者要以更高的標準,踐履環境友善的措施,無論有無環境影響評估。據此,開發者(包括進出口貿易者)也要承擔「污染者付費」的責任,確保環境公益。此一原則非僅要求對「環境受害者」(包括人與其他生物)負責,還要對環境外部成本負責,可能包括直接或間接的責任。
開闢公眾參與的法律道路
台灣在環境法治上嚴重落後,環境法通常被視為環境行政法,不但環境並無主體地位,甚至環境責任還要依附於其他法律概念,導致實體法不易證明,程序法不易追訴(究),僅以環境刑罰作為矯治環境問題的重要工具,檢察官疲於奔命,吃力不討好,社會也不明究理,以為司法對於環境的態度就是這樣末端治理,倒楣者被抓,真正應該負責者還逍遙法外,環境問題依然故我。
即便是最簡便的法律工具:公眾參與,也就是1992年里約環境宣言第10條所稱:「環境議題是最好得到有關各方公民的參與:每一個人都應能適當地獲得關於環境的資料,或是由公共部門,包括自己的社區的有害物質和活動的信息,並有機會參與環境議題的決策過程:各國應促進和鼓勵公眾認識和參與決策。應提供採用司法和行政程序的有效途徑,其中包括賠償和補救措施。」(Environmental issues are best handled with participation of all concerned citizens, at the relevant level. At the national level, each individual shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, and the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and remedy, shall be provided.)也就是俗稱的公眾法學,在台灣也還不屬於法律實踐的日常。
對於環境與永續的概念,還無法以法律之名形成規範,無乃台灣當前的諷刺,重經濟、輕環境,從行政、立法到司法,幾乎是如出一轍。究其原因,若非環境法本身體質不佳,就是環境意識尚未生根,尤其是法律教育。從公共利益到環境公益,不但在概念上無法得到司法實踐的支持,在作法上,也因為牽涉較廣,梳理不易,執法艱難,而不受司法工作者青睞。
環境與經濟確實不應偏失一隅,都是攸關未來世代福祉的重要政策。沒有健康的環境,連生存都有問題,但失去發展的契機,也無法造福人民。因此,從一般民眾、企業、政府到司法,都有責任以最細緻的心,謀求兩者之均衡。在法律制度上,如何打造一個真正公民得以參與的環境法體系是關鍵。