環報第114期:預警原則之理論與實用

法律可以讓環境更好

預警原則之理論與實用
環境治理的內外落差

人類的歷史對於自然環境的劣化、退化的回應甚晚,嚴格意義講,具體的回應從十九世紀到二十世紀中葉之後,才逐漸重視。尤其,聯合國的組成及其歷史,讓國際力量投入自然環境的保護成為可能,甚至超乎國家的範圍,而有全球或整體之視野。畢竟,自然環境可謂人類社會的共同基礎,超乎國界之外,有其共同利益(基),且從國際社會出發治理環境,成本較低,效果最好。

當然,如同國際刑事法院反應的國際重大犯行常異於人類情感,對於發起戰爭、屠殺生靈、種族滅絕、侵略之罪行,一般都難以究治。環境也是如此。除個人、企業之外,肇因於國家的環境破壞、生態滅絕通常也難以究責。

這些國際或國內的環境破壞與毀滅事件,事前既難預防,事後究責更難,也不一定有效益,那麼「事前預警」是不是更合理的選項?

在國際的回應上,關於環境治理的各種公約、宣言、原則、行動、計畫等等,都是統稱為軟法的國際環境法系列成果,也是當前環境治理的主要法律框架。從釋義的角度,這些軟法之所以『軟』,不是因為沒有法律的效力,而是這樣的論述與表達,既無個別的環境案件作為基底,更缺乏對於這些案件所需的具體規範,內國法院通常也不會「自動轉譯」這些國際上的環境軟法,導致國際呼籲鏘鏘作響,國內卻常無聲低迴,竟至環境治理成效不彰,國際環境規制不可謂不多,但成效相對有限。

事前預警重於事後彌補

在法律的社會方案中,比例原則衡量輕重、尺度、密度,是憲法的重要指引原則,在個別法律系統中也扮演一定的調節作用,尤其是基於法律事實,進行價值涵攝與判,比例原則常可發揮一定的權衡效果;作為法律的指導原則,比例原則除了是概念之外,還有具體的判斷方法,成為個案經常引用的一個「活的法律原則」;而預警原則則是面對已知之衝擊,在其影響尚未於科學上確定未來之應對方案前的新原則,常用於國際環境治理,但不僅限於此。在環境事務上,預警原則通常意指對於已知的環境破壞或傷害要儘力預防,最好是針對資源給予良善的利用。轉換成政策語言,即指科學上無法確知是否將造成重大危害,決策者也不得退縮而不作為;預警的另一面則是明知危害是必然的,不得以能力有限為藉口,而放任其發生,至少應該採取一定的作為或不作為,以求儘量避免或減緩該危害結果之發生,或其可能導致之不良後果;

環境問題貴在事前之預防,莫等到發生環境危害而產生無法逆轉之不利後果時,既難追究,也無濟於事。然而,不若比例原則,預警原則在司法上的角色尚不明顯,對於國家或企業的環境責任是否得以引用預警原則作為判斷基礎?實務上案例尚少。其實,在環境法的領域上,上述兩個原則均有其重要性,也在最高位階的憲法與最正當的法律規範效力上各領千秋,但本文特別強調預警原則的起源與作用的再思辨。比例原則當另述之。

預警原則的積極應用:歐盟

預警既有別於預防,通常是指事前注意及照顧,但時間與程度之決定並無統一之標準。在組成歐盟憲法基礎的兩大條約之一的歐洲聯盟功能運作條約第191條第2段針對預防與預警加以區分,是概念上的主要參考。這是歐盟功能運作條約的環境專章的一部分,強調歐盟的環境政策目標在於考量盟員差異所可獲致的最高保護層級。為此,必須採取預警原則及預防措施,而環境破壞須在源頭優先加以矯治,並且讓污染者付費。預警、預防、污染者付費,三位一體,共同構成歐盟環境政策的三個治理支柱。預防原則通常是指損害相對確定,而造成損害之行為影響是已知的。相反的,預警原則通常是指損害僅係潛在的或者欠缺科學證據證明之。因此,預警原則在環境領域,是指不管科學上是否確定其因,或者只要經過既有的科學評估,認定將會造成嚴重損害,都要課予歐盟會員國負有採取預防嚴重或不可逆損害的義務。預警原則常見於城市規劃以避免自然災害以及提升氣候韌性。跟氣候變遷有關的預警措施可以土地管理為例,包括代表土石流、乾旱、土壤侵蝕、火災、洪氾等,都是引發水文地質風險的主要成因。

預警原則通常跟環境的科學研究與認知發展有關。以氣候變遷為例,從1979年世界氣象組織開始關注氣候變遷問題開始,1982年聯合國大會通過自然憲章,其第11條之b規定,對自然環境造成高風險的行為,必須深入檢視,進行此行為的一方必須證明行為的獲益大於對自然造成的損害。此一行為的危害結果雖所知不完整,也不可為之。1988年聯合國氣候變遷專家小組(IPCC)成立,是預警原則廣受重視的原因。小組對於人為影響氣候系統的成因並非百分之百確定,許多結果的預判是基於程度不一的假設,但1992年氣候變遷綱要公約還是如期通過,致力削減溫室氣體排放,成為預警原則適用於國際環境公約的著名例子。公約第15條規定,會員國應採取預警措施,以預測、避免、減少氣候變遷的成因,並減緩其不利影響。若有嚴重威脅或不可逆轉的損害,即使缺乏完整的科學確定性,也不能成為不採行或延後採行措施的藉口,這些措施要符合成效分析。

此一原則要求不同國家的不同社會經濟情況,要全面的,涵蓋所有相關資源、碳匯以及碳儲存。歐盟功能運作條約雖僅在環境領域規定預警原則,但後來的應用廣及消費者保護、人類、動植物的健康、醫藥安全、公共衛生等領域。後來京都議定書在1997年通過,2005年實施。當時僅要求會員國要在2012年達成降低排放到1990年的5%水平,沒想到,2021年歐盟已經提高要求在2030年達到減排55%的歷史新高,預警原則之作用可謂發揮到極致,並產生石破天驚的效果。

簡言之,預警原則已經成為引導國際氣候公約在科學尚未百分之百確定的前提下,各國(會員國)均需致力削減碳排,做好調適的一個重要國際環境法原則。至於其在國內法之運用,有待更進一步的研析,以促成環境品質之有效提升。

歐盟的綠色新政

歷經川普亂政之後的巴黎協定,終於得到復甦的機會,加上新冠疫情的衝擊,歐洲在新一波的氣候行動上,有了重大轉變,那就是2020年初歐洲議會啟動的綠色新政。預計2030年之前減排至1990年的55%,然後到2050年時達成淨零排放,也就是碳中和。這是關於氣候變遷解決方案的最大預警原則的典範。在此原則下,啟動財政、金融、科技、政策、法律、貿易、稅務、邊境等一連串措施,凡此皆可視為預警原則下的新型政策觀與法律觀,藉以邁向乾淨且循環的經濟模式,修復並保存生物多樣性且降低污染。在預警與不傷害的原則下,歐盟將致力保護健康與環境。聯合國第26屆氣候大會即將在今年十一月於英國格拉斯哥舉行,美國重返巴黎協定後,將與歐盟、中國聯手打造一個新的氣候時代,這不能不說是預警原則的重大成就。

預警原則成為避免不合宜、不合比例、不合理的政策的檢視根據,是否考慮風險,如何考慮、考慮的成效等,均可成為檢視的內容,此項檢視包括司法在內。確定性(包括風險本身以及風險對策)既然是預警原則的對立面,以確定之因果以及確定之責任作為判斷前提的反預警原則的思維與作法即應得到適度的調整。惟為避免預警原則之「無限與空泛授權」的惡果侵蝕基本權利之保障,如何以比例原則作為調和,以趨近更合宜、更合理、更正當的判斷結果,是值得思考的。預警原則雖無實際適用之操作指引,卻成為氣候政策的日常。但由於其寬廣的政策影響範圍,法律與社會反應常有不足,連帶的也成為法治的危機。例如推動再生能源下的風光產業究竟與有限土地的利用及其型態如何調和?就是政策搖擺不定,利益勾結糾纏不清,民眾認知有所矛盾衝突之匯聚,因此,預警原則在大處雖可發揮促進政府作為的效用,但在小處則成為法治的縫隙,鑽營者喜逢利基,不可不慎。

在歐盟綠色新政下,氣候研究就佔了預算的35%左右,致力於更公平、更友善、更健康的食物系統;創造一個無毒環境;促進創新的各種氣候方案。既要提升公眾認知,又要讓利害關係者參與,還要培力、教育等,可謂琳瑯滿目,充滿生機與商機。科學與政治的有機結合,加上公眾廣泛支持,是氣候政策的成功基礎。法律此時若無法藉由新思維、新觀念、新作為,引導既有法並加以活絡,是不足以因應變化迅速的氣候問題的。科技、政治與法律的有效對話,是回應氣候變遷所導致的社會變化的必要作為。

預警原則之具體適用

預警原則的重要性與日俱增,但司法系統顯然尚未掌握此一原則之具體內容及其適用方法。以氣候變遷為例,日益增強的行政管制決策雖應與預警原則緊密相連,但預警原則與其說是決定責任有無之「責任原則」,還不如理解為協助判斷責任是否形成的「程序原則」。亦即,預警原則有如故意或過失責任的「涵攝過程」的指導原則。就國家責任之有無而言,如何判斷決策是否善盡受託人、管理人、保證人地位之義務,故意或過失的涵攝得以、必須檢視的內容,包括是否透明、得否引進考量所有利害關係人的參與或意見、對於目標之釐清與程序之監測等,都是預警原則必然伴隨的實際操作內容。在環境領域,以大數據之進展以及人工智能之運用作為支持,預警原則成為「綜覽」行政作為的一個「完整原則」,而不是一鎚定音那樣的「簡單」、「簡化」、「化約」原則。

換言之,預警原則需要細緻的涵攝,特別是法律對於行政、立法以及隨之而來的適用情境、過程、結果的完整涵攝。前述大數據、人工智能、甚至是區塊鏈的環境貢獻,將會帶來不同以往的環境法治,也就是更透明、更及時、更多元、更實質、更有效的環境互動情境,這將是環境治理的新地景。歐盟的預警原則就有這樣的地貌,沒有人工智能的幫助,無以調和促進盟員之間的統合,正確性與效率也難以獲致保證。而這樣的轉變,也促使歐盟決策的透明度更高、效率更好。預計這樣的數位轉型將在環境影響評估、跨國環境與氣候合作、特定事件調查與追究等相關事項得到更進一步的運用。歐盟對於預警原則在氣候領域的應用是規範具體化的法律典範,殊值進一步研究。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
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