環報第108期:氣候變遷是原住民轉型正義的戰略性機遇

環境法治觀察站

台灣能源轉型迷航記
什麼是「能源轉型」?

能源轉型是能源系統的重大變化,涉及系統結構、規模、社會經濟和能源政策等因素。依照國際再生能源總署(IRENA)定義,能源轉型(Energy Transition)指的是能源部門從基於化石燃料之生產和消費系統,轉向「零碳」的過程,核心目標是減少與能源相關的二氧化碳排放,減緩氣候變遷。

換言之,能源轉型之目的在於應對氣候變遷,以利積極建構「碳中和」社會。在台灣,討論能源轉型,一般多會連結到德國能源轉型路徑:「非核、減少化石燃料、增加再生能源」,將重點放在「非核」,卻往往忽略能源轉型目標為「脫碳」、「零碳」,甚至「負碳」。

能源轉型還牽涉很多細緻的改變,包括法律、商業以及產業競爭力等,因此,所謂能源轉型就是能源系統的「結構性」變化,包含供給面與消費面。以德國為例,其安全能源供應倫理委員會(Ethics Commission on a Safe Energy Supply)認為能源轉型策略至少應包含:

能源的有效使用(節能、提高能效);支持及提供良好範例(如國家訂立法規、能源合約,到個人消費行為);促進電力的智慧使用(如智慧電網);從建物整修到能源導向的都市更新、「重新調適」的新建物(如低碳、零碳建築);發展再生能源;發展電力容量市場(capacity market):確保基本負載、系統穩定性與供給;更高效率的燃燒化石燃料、發展汽電共生,以及強化基礎建設與電力儲存等。

德國能源轉型工作是有步驟、有計劃的轉型,是重視能源供給與消費,首尾兩端同時併進的轉型,是再生能源突破性進展的轉型,是法治化的轉型,是都市更新節能減碳的轉型,是企業競爭力不受重大影響的轉型,一言以蔽之,就是系統化的、良性結構改變的能源轉型。

為什麼台灣需要「能源轉型」?

能源轉型緊扣著氣候變遷議題,緊扣著聯合國氣候變遷綱要公約(UNFCCC)、巴黎協定目標:相較於工業時期前,控制本世紀末增溫限制在2°C、甚至1.5°C以?。為了達到這個目的,2050 年(期中考)全球再生能源供給占比要增加至整體三分之二,能源消費量要回到2015年水準,比什麼都不做、一切照舊(BAU),放任用電增加情境下,減少三分之二(全球能源轉型:2050路線圖;IRENA 2018)。

能源轉型的迫切,來自於國際現實及壓力,目前有超過110個國家,包括與台灣相似的發展型國家如日本、南韓,相繼宣布2050碳中和目標;最大碳排放國中國大陸,也表態於2060達成碳中和;今年3月初,歐洲議會更通過決議,支持推動俗稱碳關稅的「碳邊境調整機制」 ,等於同意歐盟執委會6月正式提出法案,於2023年開始實施之規劃。

作為以出口導向,製造、電子業特別興盛的經濟體,碳關稅之壓力,遠高於其他內需導向的大陸型國家,因此,對台灣而言,能源轉型不只是環境問題,更是攸關未來的產業生存問題。

目前台灣能源轉型政策:2025年「天然氣五十%、煤卅%、再生能源廿%」的「階段」目標,能否引導台灣達成國際間2050年碳中和願景?恐怕大有疑問。

藻礁爭議突顯現階段能源轉型基礎脆弱

桃園大潭觀塘天然氣第三接收站與藻礁爭議,讓早已走在鋼索上的台灣能源轉型暴露出其深層的脆弱性,這也是繼2018年深澳燃煤電廠環評、2020年台電「台中火力發電廠新建燃氣機組計畫」環評爭議後,再一次撕裂政府與民眾信任的台灣重大環境事件。

首先要問的是:保存七千年的藻礁會不會衝擊能源轉型?

依經濟部數據,觀塘第三接收站主要供應大潭電廠新建八號及九號兩部燃氣機組(預計於2022/2023商轉;裝置容量共224.7萬瓩),未如期供氣,恐影響台灣整體電力近6%備用容量率(依2017發布生效之《備用供電容量管理辦法》需達15%)。

依照台電歷年尖峰負載及備用容量率公開資料,1991到2020年30年間,超過一半時間,共17年備用容量率均低於15%,低於現行標準。在《備用供電容量管理辦法》生效前後,2015到2018年間,備用容量率更只有9.8~11.5%,以此標準觀之,保存藻礁,移除三接,顯然對於供電穩定之衝擊,並未如政府所宣稱般的嚴重。

備用容量率是衡量電力系統發電端供電可靠度之指標,數值越大供電越穩定(成本也越高),由於用電時間不一之特性,最主要影響備用容量(率)的因素,除發電裝置容量外,就是系統尖峰負載。而要提高備用容量率,提高供電可靠度,可從增加發電裝置機組(供給面),或減少用電、特別是尖峰用電下手(消費面)。

如果保存藻礁就會造成三接延宕,就會衝擊能源轉型進程,這就代表1.發電供給端再生能源根本擠不出額外的6%發電量(燃煤不增並非核情境下,只能仰賴再生能源);2.消費端節能、儲能改變用電時間,或可抑制尖峰負載之時間電價、需量競價等措施,根本無法減少(尖峰)用電量6%;3.上述增加供給端與減少消費端等諸多措施,均無法令填補因藻礁所缺失之6%備用容量率。

如果上述各種情況為真,恐怕才是台灣能源轉型真正令人擔憂的地方,代表台灣的能源轉型之路毫無彈性,供給與消費都失靈,都無法應對突發的狀況。試問:如果我們連「6%」的障礙都無法跨越,怎能奢談2050碳中和,這才是藻礁爭議真正突顯的現實。

換個方式提問:護藻礁可否兼顧能源轉型?

答案是:當然可以。以德國為例,不只注重發電端,德國更重視用電端轉型,佐以大幅度節能、提高能源效率之工作,也很務實的以綠色電力附加費(5.5%),反應環境成本之真實電價(德國電價約新台幣 11.5 元)等方式,告訴民眾天底下沒白吃的午餐,也提供企業投入節能設備投資之明確「價格訊息」。

相反的,臺灣不斷地以非核家園訴求、選舉利益轉移焦點,對於抑制電力需量成長、提高能源效率、電價調整等困難工作視而不見。如果我們也學到德國節能40%目標之企圖心,那麼今日就有餘裕回應藻礁議題,不至於走上公投之路,也不至於玩弄權術,與環團決裂。

台灣能源轉型的枷鎖,2025非核家園

執政黨對於三接興建與否的一項重要主張為是否影響「非核家園」之實現,甚至警告否定三接之興建,將帶來核能復辟。然而,根據3月底《美麗島電子報》最新民調顯示,民眾認為使用核電利大於弊的有45.6%,認為弊大於利的則有33.1%。從這個民調可以看出,民眾對於使用核電的看法跟過去相較,已有所轉變。以「2025非核家園」為前提之台灣能源轉型路徑,是否已陷入窄巷、死巷而不自知?

1980年代蘭嶼低階核廢料儲存場興建,開啟反核運動,2012年蔡英文首次競選總統時,首度提出「2025非核家園」政見;能源轉型與氣候議題,則是隨著1992年聯合國氣候變遷綱要公約,2007年聯合國跨政府氣候變遷小組AR4報告(當年IPCC與美國前副總統高爾共同榮獲諾貝爾和平獎),2009年國際再生能源總署(IRENA)成立而越受重視。

換言之,台灣是先有「非核家園」運動,之後才與「能源轉型」議題與政治訴求結合,最初「非核家園」的想像,並未包含氣候變遷;從政治經濟的角度,「非核家園」易有共識,但加上「2025」之後,在實際的操作手法上就失去了彈性,為什麼不是2035/2045/2065…….?而2025作為政策目標之可行性與配套方案是什麼?「2025非核家園」政見提出不到10年,國際間政治與環境情勢驟變,從美中抗衡,以氣候為談判角力籌碼,到美中攜手,共同(承擔)但有差別(責任)的面對氣候議題。雖然日本福島核災之後,核能監管越趨嚴格,但國際間對於核能使用態度不一,並非斷然拒核能於門外。

最近一期經濟學人報導「福島的教訓—核電廠應該得到更好的管制,而不是放棄」,認為核災、反核與氣候變遷議題不太一樣,世界正處於氣候變遷危機,核能可以提供大量穩定的低碳排放電力,增強對核電廠的監管,才是正確的回應方式。

經濟學人更指出,因為經濟考量現階段許多核電廠陸續關閉,例如美國這類尚未有碳定價的國家,關於核能低碳排放之價值被低估、被市場所忽略,而一旦碳稅形成國家或市場規範,將完全不同。加速核電退場是故意讓世界陷入環境鬥爭中,而再生能源增加之份額,很大部分僅用於填補核能退場所造成的電力損失(如同台灣現況)。

經濟學人的觀點,提供另一個角度思考核能的角色。即能源供應是選擇題,能源選擇也包含時間因素,例如,非核家園一定要發生於2025嗎?再生能源、天然氣、核能三者是互斥選項嗎?

德國經驗只學半套,台灣能源轉型宛如迷航

臺灣能源轉型以德國馬首是瞻,但我們並沒有學到德國人的務實以及執行力,也沒有注意到德國優先廢核之理由與考量。

德國很早就開始使用核能,1961年西德第一座核電廠投入商轉,1973年第一次石油危機後加速核電發展,興起核廢料處置討論;1986年蘇聯車諾比核災,遠在千里之外的德國也受到輻射影響,時值蘇聯衛星國之東德及西德均開始討論核電存廢;2000年德國與核電相關公用事業公司達成協助、決定逐步非核,2011年日本福島核災之後,終於正式宣布。

德國雖然認為核電碳排極低,但考量風險與核廢料最終儲存等因素最終選擇非核,但也體認到同時廢除核能與燃煤發電,將嚴重威脅電力供給安全,因此務實地為轉型工作設立優先順序,訂下非核(最早開始討論)、發展再生能源,最後才是2038年脫煤的規劃(德國為煤炭生產國,脫煤阻力甚大)。

即便德國人均再生能源發電裝置容量已為全球第一,做出許多準備,仍不敢奢望同時達到上述三個目標,務實的民族性由此可見一斑。

此外,德國能源轉型之基礎工作,早已落實在法制建制上。

為實現歐洲一體,統合歐洲電力交易市場,1996年歐盟即要求會員國開放電力市場,1998年德國即進行電業自由化,將電業拆分成發電、輸電、配電、售電四個獨立電力市場,較2017年台灣修訂之《電業法》,分拆發電業、輸配電(限國營事業臺電)、售電業三個區塊更為積極,為轉型之商業驅動力打下根基。

為了最大程度增加再生能源發電,德國也非常勤快的修訂再生能源法,積極創造財務誘因。策略上2000年初期為了打底,建立綠電市場,以大型資本密集之風力發電為主,一定規模後,2008年即調整政策,針對太陽光電設定額外報酬,鼓勵民眾、社區能源公司參與再生能源產業並從中獲益。

根據德國Trend:Research「2018德國公民電廠定義與市場分析(Definition und Marktanalyse von Bürgerenergie in Deutschland)」報告,2016年德國再生能源資產,屬於單一業主與社區電廠者超過3成,屬於跨區域公民電廠者超過1成,換言之,再生能源建置並不只是大公司、財團的事,一般民眾也有機會參與,非常有感,這樣盡可能增加利害相關人(堅定的政策支持者)的政策模式,與臺灣公民電廠數量稀少,申辦難上加難的情景相比,實在差很多、差很大。

從決心推動至今,德國再生能源發電量佔比持續增加,高峰可超過5成。相反的,臺灣能源轉型講到口沫橫飛,但最關鍵的增加再生能源部分,從2016年蔡總統上任至今,僅由5.1%微幅增加至5.8%,原地踏步。


圖:德國再生能源佔總發電量比例(來源:Fraunhofer Institute for Solar Energy Systems)


:德國再生能源法修法與再生能源設置量關係圖(來源:經濟部能源局)


前文所提德國安全能源供應倫理委員會報告,早已具體提出10多種能源轉型策略,還特別強調「能源導向的都市更新」,意指再生能源建置、低耗能設計走入「都市」很重要。而都市人口眾多,唯有將能源轉型工作深入民眾生活,不只發生於電廠,才有助於創造「集體努力」情境,共同走向能源轉型的未來,而這些重要配套,並沒有被看到。

能源轉型的終點,是「零碳」能源,目標清楚非常清楚,但台灣能源轉型的路徑,已被意識形態綁架了,卻猶不自知。於今國際局勢看來,我們學到德國的非核家園口號,卻無電業自由化支撐、台電效率不彰、再生能源比例無法陡增、電價凍漲如飲鴆止渴、產業競爭堪虞、民眾對未來無可預期、有限的國土窘迫應對光電與風電的侵蝕到底風光了誰、甚至千年藻礁也要隨同犧牲,整個轉型過程宛如一齣迷航記,不知要將台灣的能源轉型、台灣的未來帶到何處?
發行人:謝英士主編:高思齊
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