環報第107期:「環境訴訟」何以難以成功?

法律可以讓環境更好

環境法的問題大矣,為什麼?
環境法的設計只見樹,難見林

當代的法律各有體系,民法、行政法、商事法、刑法等等,各有各的體系,各有欲解決的社會問題。但環境法迄今為止都還是流於碎片化,流於部門化,即使是人為設計,都還沒有設計出令人滿意的結果。

作為整體的環境,無法藉由單一的部門環境法而舒緩或解決,有時反而治絲益棼,甚至雪上加霜。法律無法有效解決環境的整體問題,但個別環境法律的確需要轉型,不能故步自封,轉型來自內外壓力,例如借助國際環境法的概念與原則來加以轉型,或者更有自信的、立基於國內實況的,由國內法來創新引導轉型。

關於環境問題,不管是政策或法律,都還有「見樹不見林」的現象,亟待化解。現代環境法之起源,一般以美國1969年通過的國家環境政策法(NEPA)為象徵,迄今超過50年,環境問題有所改善,但明顯不足。走過戰後經濟復甦以及社會變化的各國,不斷推出防治公害與污染、自然保育以及生態保存的法律,看似保護環境的樹木增加了,森林管理更佳、河川湖泊污染更少、城市空氣以及能源效率改善、再生能源興起、生態友善產品需求愈高,但為什麼類如氣候變遷、生物多樣性、生態足跡等攸關人類全體的環境問題,卻依舊持續惡化,與環境進步的表象落差甚大?環境上的系統失靈削弱了單一環境改良的成就,例如氣候系統已經瀕臨轉捩點,冰川正在溶解,海洋與雨林的穩定機制趨弱、漁獲存量與生物多樣性削減,人類的生態足跡持續擴大而沒有逆反的跡象,地球的生態完整正處於高度風險之中。

法律的價值與原則如果無法回應這樣的生態系統失靈的危機,就不可能找到轉型的契機。

以法律的空白授權為例,面對諸多人為引起且變化莫測的社會問題,立法授權行政機關予以因應,看似合理,但仍有法律授權明確與法治原則的監控問題。環境的問題是不是可以比照辦理?恐有疑義。對於既有法律的解釋能不能注入「環境視野」或「永續觀點」是因應的方法之一;此外,對於新法的設計要慎始,先在立法上明辨是非,確認環境的價值與所需的指導原則對於國會的重要性,遠高於針對特定環境問題(例如污染或砍樹之高額懲罰)的有限、單一入法。然而,不管是從法解釋論或立法論的角度觀察,注入一個「環境本體」的觀念或原則,都需要法律人的高度覺醒與行動,絕非易事。

環境法欠缺環境本體的意識,以致效果有限

由於人類的演化侷限,以及啟蒙、工業化後的人定勝天思想盛行,人為設計的法律硬將人以外的萬物排除在人的法律系統之外,主客體分化的結果,那個從未被人類的邏輯與意識重視的「客體」,也就是生態的整體,不斷的透過各種「自然法則」,警告人類不可一意孤行。法律對待環境的方式過於簡化,解決空汙問題,就用空汙法;解決水汙問題,就用水汙法;解決森林問題,就用森林法;至於整體環境,各個環境法的疊加並不必然造福環境,反而常常作繭自縛,無法掙脫糾纏。正如各個法律系統的疊加,錯綜複雜的法律網絡,徒增適用上之困擾,社會也還是一樣問題重重。

問題在於:改良環境的法律體系是否有助於整體法律系統的轉型?而更有利於人類的永續?當前的環境法明顯是以部門化、片段化、經濟導向、人類中心為基礎,有時根本「不解環境」,「無視環境」。從立法論的角度,環境立法不能僅僅專注在「國家高權的制裁」上,如何在法律制訂時慮及避免整體生態的破壞(預警與預防),以及在行政組織上靈活協調面對環境問題的不可逆轉性以及時效性(整合與永續),就此而言,蓄積許久的環境倫理轉身成為可資運用的法律原則,對既有法以及新的實定法發揮指導效用,正是環境法轉型所需的工程的適例之一。

人與自然的關係就是環境法的核心

如果平等主體之間的民事法律關係是民法的基底,國家刑罰權作用的導引就是刑法的樣貌;人民基本權利保障的程序就是行政法的根源,那麼,環境法的定義,一言以蔽之,就是人與自然關係的反應與調和。為了反應「人」(個人與全體)與「自然」(整體)的關係,作為共有物的海洋、水、土壤、森林、大氣、能資源以及形塑整個星球的所有物,究竟與人的關係要如何調和?從國家、企業到個人,與自然之關係都需要得到法律的調和。國家管理自然資源的理論基礎、實踐方式以及法律原則是不是有所欠缺?企業使用自然資源是否符合平等原則與永續原則?是否承擔相應的責任?是否與人權有所牴觸?個人是否透過教育、家庭、辨識系統的重建,而改變消費習慣與行為?

回應環境問題的方法不是「看不見的手」,而是影響環境的「每一隻手」,都可以在透明與平等的法律原則之下得到調和與監控,不是全民公敵那樣的專制威權,而是全體公民對尊重共有物的共識以及科技進步的支持。過去國家對於拆解、分享共有物(特許經營)的觀念、計價與維護,是特權之營造而不是合理與公信的環境治理,亟須改變。企業享有自然資源、運用資源的方式是否與其「社會責任」對等並相稱?是否符合共同但有差別的原則?至於個人對環境產生之影響,加總起來雖屬可觀,但應究明其根源,而非僅以法律相繩,至少除了重大的個別影響之外,不能僅以法律強迫個人,將加總之危害環境效果加諸於個人。惟,近代環境法在刑罰(行政罰)之思維上,多數限於個人,甚至連企業法人之負責人都很少能以法律對應企業破壞環境之行為,即常受詬病,完全本末倒置地錯置了法律之「規範對象」,完全沒有對症下藥。進一步言之,法律雖有規制個人之必然效果,作為納稅人、公民、消費者、製造商等等角色的個人自然對環境有其責任與義務,但對於「個人之加總(部分)」,如家庭、企業、社會、國家,也不能略而不論,視而不見。

環境法的共同目標是維護共有物於永續,規制對象包括個人、家庭、企業、國家。環境法不同於民法、稅法、公司法、家庭法、甚至人權法、國際法等等,其關鍵在於環境是「各法之本」,如果法律體系是一桌菜,那麼環境就是共同的材料。環境好,法律就好,是為其義。當代環境法之最大錯誤,也許是以既有法律概念為其分類,並自我設限。不管是行政法、公法、管制法,或民事法、私法、任意法,均無法形塑環境法應有的樣貌。環境是所有法律基本權利與責任的「基礎」,卻在人為的影響下無影無蹤,消失光譜。一個環境事件不像一次車禍事件,時間與空間的因素影響了「環境問題」的法律化(司法化),在立法上無法周延的為自然環境或人為環境設計定紛止爭的法律規定,在因果關係的判斷以及法律的適用上也都造成干擾與阻礙。對個人、家庭、企業、國家的責任與義務規劃也因為各種原因而輕重失衡,導致造成極端之不平等,影響環境法的效用至鉅。

總之,環境法成為在主體、客體、時間、空間都有窒礙難行與疑義的法律體系,對範圍有限的環境事件可紓解於一時,對整體環境卻窘於無能為力,或捉襟見肘。環境法的總體目標並不在於將環境恢復為「自然狀態」,免於一切人為地干擾。反之,環境法試圖在人與自然之間尋找一條得以永續的道路,也就是環境法在於體現生態體系的完整與健康,物質基礎的合理利用(模式),配置使用資源者的公平責任,以及引導永續的可行作法。環境法的本質不在改變人為的一切,而是以法律指引社會意識,營造友善的生態環境。就此而言,現行分類繁雜且矛盾自持的個別環境法實有大翻修的必要。換言之,「環境」法之環境是法律的前提,但何為「環境」?人人皆知,卻無由定義的一個名詞?在立法之初就要思考法律所欲保護的「環境」是什麼?其界線與法律的「邊界」是否相容?如何克服?有何重大的功能?法律給予保護的這樣的環境,需要何種相應的制度?與其他社會、經濟的衝突要從何種「法律立場」加以平衡與解決?

環境是一切的根,包括法律

一般法學教育很少以理論或哲學為基礎,所關注者常為「社會事實」,以此為「法律的邊界」,認為具體回應這樣的社會事實,就是法律理性的展現。但環境法涉及人類中心與生態中心、宗教與非宗教、環境科學與其他科學、經濟理性與環境價值等等的「對立」與「並存」,都需要在「環境」「法」裡妥為處理。舉例而言,自然環境對人類的價值到底是什麼?自然環境跟健康、文化與社會福祉的關係為何?人類的心靈與事物究竟處於何種狀態?現狀到底保護了誰的利益?為什麼大部分的個人或群體都無法關注環境破壞的問題?是不是近代以來的經濟理性,也就是資本主義與社會主義同受其影響的經濟優先思想所致?

撇開西方主導的二元論、人類中心、物質、原子、貪婪、經濟等主導的思想,難道東方的環境問題也只是繼受法受害者的寫照而已?西方法律思想的二元論,將物視為客體,甚至連審判也分成公法、私法二元,而不是將人類與自然當作一個整體,影響深遠。人類中心則推源於聖經創世紀的教義,置自然世界於人類利益之下,自啟蒙以來即深植在西方文化與歷史之中。而物質主義將物質當成僵硬與惰性的象徵,沒有物質的自性,自然幻滅,人類可以控制並重新配置自然秩序,且無道德與倫理的限制、責任、義務。原子論則嘗試以簡約的概念突破複雜的系統,物物之間的極小化就等於是完整的物本身,宇宙是機械性的,有了個別的樹木科學,整座森林反而消失了。啟蒙的個人自治開創了人權的意識,也因此拉出個人的重要性,卻也同時限縮了集體,競爭壓過合作,自私勝於利他。於是貪婪的個人、企業是可接受的,責任是可以降低或消弭的,於是社會連帶與公民性、公共性隨之隱匿,同時也抑制了集體行動的可能。經濟主義既是信念,更是一大迷思(失),就像上述人類對待自然環境的迷思(失)一樣,資本主義創造的文化深信經濟是一切的根本,重要性大於一切,經濟分析是社會制度與決策所倚賴的主要模式,一切以所得或價格為依歸。

上述思想所匯聚形成的環境法體系,成為部門化、破碎化以及以人為中心的環境法,對交互作用的生態與世代永續有致命的不利影響。人類中心、個人主義以及經濟優先在時空的演進下,成為環境法、法律體系的積重難返之因與果。健康環境退位於個人福祉、經濟始終優於環境、個人獨特突出的消費酷文化等。這些概念的整體形塑了人支配自然、自外於自然的結果,迄至今日並無二致。
在此背景下的「環境」法,能有多少「環境」?

如果政治是眾人之事,而眾人之事又是從媒體、社群網路而來,那麼,關於環境之事的「地位」,是不是有別於其他正事?例如,相對於政治、財經、生活、社會、文化等,環境居於何種地位?諷刺的是,聚焦「環境」,常牴觸經濟,違背文化慣習,甚至影響社會安定。很多國家都有「環境部門」,但形成公共政策的卻不是它們,而是在財經部門。「環境法」常與「財經法」扞格不入,法學院教環境法,常常只有「法律」,卻沒有「環境」。環境問題「太特殊了」,完全區隔於「既有的」市場機制以及經濟成長模式。

以永續概念指引法律之轉型

環境法不但解決不了自己的「外部性」,也就是跟其他部門的競合問題,也很尷尬的面臨自我破碎的問題,亦即作為整體的環境,竟被切割得四分五裂,顧此失彼。例如,環境基本法不曾開宗明義以「環境」為做其他公共政策、法律之基本,也未曾肯認環境是人類活動的前提條件,甚至無法以此「基本法」所定之原則,解決「各個環境法」本身的矛盾與衝突。環境法這樣的「內外不備且不修」正是各國雖然有了環境法,卻在相當程度無法造就一個更完善的、更健康的環境的主要原因。

在「環境」的法律體系如此脆弱不堪的窘境下,以「基本人權」作為維護環境的一個「權利取徑」,就成為不得不然的選擇了。但是,以基本人權作為環境保護的取徑有一個風險,那就是基本人權是不能打折扣的,總不能說一套做一套。可是,環境問題卻不可能是一次根治的。換言之,人權的「絕對性」、「根本性」,在環境的問題的終極目標上雖屬一致,但放諸個別的「環境事件」,到底該如何判斷與取捨,則依舊會遭到嚴格的挑戰,不會是輕易「定於一尊」的。

環境法的「經濟傾向」以及「人為取向」,短期內是不會改變的。包括法學教育、立法以及司法實務,都需要一場漫長的轉型工程。如果1980年代啟動的「永續」概念也是法律的新典範的話,那麼,如何重新理解、建構法律體系的本體及其應用,將會是另一個法律的世紀工程。永續的概念至少在初始階段是彌合環境、經濟與社會三者的重要概念,是一種接合劑,希望創造一個環境得受保護、經濟持續發展、社會獲致平等的境界。

永續是法律全觀的重要基石,是法律的指路標誌,卻不是每個人都知道前方的目標在哪裡。有志於法律的人,能不恐懼戒慎乎?
發行人:謝英士主編:高思齊
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