環報第106期:環境倫理與環境法

汪洋中的一滴水

日本森林法體系演變對我國森林法修正之啟示(一)
我國《森林法》有近百年歷史,於大陸時期立法(1932),歷經國民政府接收台灣(1945)、林業高速發展時代(1957-1975)、林務局由事業單位改組為公務機關(1989)、天然林禁伐(1991)等重大經濟地位的轉變,1972年《國家公園法》通過後,與《森林法》的森林保育功能產生重疊;2005年通過《原住民族基本法》,原住民在森林活動經常誤觸《森林法》的相關罰則,社會問題浮現。

國際間從1992年聯合國《森林原則》,到2012年聯合國永續發展高峰會(RIO+20)共識文件「我們要的未來」,都一再強調森林是可利用的重要資源,也都重視人工林的價值,並將永續森林管理的目標及做法納入永續發展政策的主流,是非常重要的治理手段。

全球面臨氣候變遷的壓力,聯合國「政府間氣候變遷專門委員會(IPCC)」在2018年發行《全球升溫1.5℃》特別報告,指出如果要將全球升溫控制在《巴黎協定》設下的1.5℃標準內,必須在2050年達到「淨零排碳(net zero carbon emission)」,也就是所有人為排放都要被森林、土地、海洋等「碳匯庫」吸收。

能源、氣候變遷、原住民族、環資部改組加上森林既有的管理困境,如租地造林的不當利用、礦業權爭議等,迫使《森林法》已經到必須修正的時刻。

日本與我國同為大陸法系國家,有相似的地形地貌與社經發展歷程,於戰後日本《森林法》系統發生數次大幅度的演化,特別是進入21世紀,面對逐漸衰微的林產業與荒廢的森林,似乎更努力找出森林政策在當代日本發展中的適當位置,其經驗值得我們借鏡。

日本森林法治的演進歷程

日本森林政策以法律為骨幹,最早可以上溯至1882年以法國森林法為基礎的《森林法草案》,但未獲國會通過,1897年參考德國森林法通過《森林法》,以保安林制度確保森林的國土保護機能,搭配監督取締機制作為執法工具的架構,稱為第一次《森林法》。1907年修正第二次《森林法》,以扶植林產業為核心。1951年配合日本民主化進程進行第三次《森林法》修正,也是現行《森林法》的原型,包含三大支柱: 森林計劃制度、保安林制度、森林組合(合作社)制度。其後歷經12次修正。

1964年日本在《森林法》之外制定《林業基本法》。目標是擴大林業總生產量,並透過效率提升來增加林業從業人員的所得,進而提高其社經地位。本法最核心的任務就是幫助以中小規模(家族林業)為主的日本林業擴大經營規模,使日本林業近代化、產業化,以與全球化下低成本的東南亞、南美林業相抗衡。但從結果來看林業基本法失敗了,日本木材自給率過了1955年94%的高峰後,一路下滑至2002年最低點的18.8%。

1992年聯合國地球高峰會上通過森林原則,永續林業成為全球森林經營的基本原則。面對國內林業不振及國際永續林業潮流,日本於2001年修正《林業基本法》,更名為《森林及林業基本法》,林野廳於立法說明中指出「本法從木材為主的森林政策轉換為森林多樣機能持續發揮的政策,並在國民的合意下推動政策。《森林及林業基本法》將為21世紀森林/林業在國家社會的角色加以明確化。」實施近20年後《森林及林業基本法》已將日本木材自給率提升至38%。

《森林及林業基本法》所對應的日本森林「實況」可透過小澤普照(前林野廳廳長)的描述窺知一二:「從空中俯瞰日本列島時映入眼簾的往往是被綠色森林覆蓋的景象。然而,一旦降落至地面,在林間近看就會發現到處都是欠缺疏伐而過密的森林,發育不良的樹木以及土壤流失的情況越來越多。」「這樣的情形已經至少存在20年以上了,與林家人口老化、木材貿易自由化、木造建築的需求減少息息相關。」如此不健康的森林狀態無法因應國土保全與水源涵養的傳統機能,以及氣候變遷下的固碳機能的要求。

日本森林法治可資台灣借鏡之處

綜觀日本森林法系統歷次修正,可以看到以「森林計劃制度」為框架的模式已經明確成形。森林計劃制度以「發揮森林多樣化機能」、「林產物供給及利用」為兩大核心,由內閣制定的「森林及林業基本計畫」約每5年更新,制定長期的森林及林業政策基本方針。以「森林及林業基本計畫」為基礎,一層一層由農林水產省(中央主管機關)制定的「全國森林計畫」(每5年更新的15年計畫)、都道府縣制定之「地域森林計畫」(每5年更新的10年計畫)、到地方自治體制定的「市町村森林計畫」(每5年更新的10年計畫),最後則為由森林所有人或受公部門委託經營森林者提出的「森林經營計畫」(每5年更新)。這套框架將全國目標、各地因地制宜的執行規則、實際經營計畫三個面結合,各層級定期檢視執行狀況,讓整體森林施政有了一套透明、可問責的機制。

這樣的全國-地方-森林所有人的森林計畫機制並非日本首創,芬蘭等歐陸國家也採同樣架構,日本在1951年之後導入。落實過程中也有諸多問題,例如2001年《森林及林業基本法》將「木材生產」與「森林其他多樣性功能」合併在一起看之後,包括水源涵養、土壤保護、淨化空氣、生物多樣性等面向與原先《森林法》設計的保安林制度已經出現重疊。此外,個別經營計畫的管理方面,僅以類似收獲表的森林簿或施業計畫圖是否足以對應森林的多樣化機能,也有待檢討。

對比台灣的《森林法》,第12條第2項規定中央主管機關得制定「森林經營管理方案」,看似可對應到日本的「全國森林計畫」,但對於計畫時程、計畫應包括之內容、計畫制定與生效程序、計畫修改等事項均未規定。而在實務上最後一版的「森林經營管理方案」在民國86年以後就沒有更新,可以說我國林政除了《森林法》第5條抽象的「林業之管理經營,應以國土保安長遠利益為主要目標。」並無任何具體的短中長期目標。此一說法的佐證即為,當2016年林務局長林華慶喊出「林業復興元年」時,並未提出具體時間表,而2020年底林試所雖然喊出2027年提高木材自給率到5%的目標,但林試所並無任何法定職權可以制定林業政策。與日本森林計劃制度的立法細緻度與執行謹慎度相較,我國林政可以說非常「不規範」。

除了完善的森林計劃制度外,日本在森林治理手段上的多樣性也值得我國參考。例如對於提交森林經營計畫並經地方自治體認可的森林經營者,提供各種支持措施,包括稅額減免、融資優惠、補助金、生質能躉購制度(40?/kWh)。財務來源部分則開設森林環境稅,作為實現森林多樣公益機能(防止暖化、國土保護、水源涵養)的穩定財源,每人每年為1000日圓。

反觀我國《森林法》則高度仰賴刑罰作為治理手段。台灣森林竊盜的刑責重於一般竊盜,且歷年修法不斷加重刑責(立委以此為業績)。日本則認為森林竊盜是「財產犯罪」,而且「林產物是土地定著生育之物,相較於其他動產,財產價值較低,違法性較小。」所以刑度低於一般竊盜。

台日森林竊盜刑罰對照
  台灣 日本
森林竊盜 6月以上5年以下有期徒刑,併科新臺幣30萬元以上300萬元以下罰金。 3年以下有期徒刑,併科30萬日圓以下罰金。
一般竊盜 5年以下有期徒刑、拘役或500元以下罰金。 10年以下有期徒刑,併科50萬日圓以下罰金。
 
結語

儘管台灣與日本有相似的森林覆蓋率以及地理環境,但兩國的森林發展仍有巨大差異。首先日本即便在木材自給率的最低點,仍有18%,台灣目前只有0.6%,林業可以說完全荒廢,林業復興之路更為艱辛。

日本國有/私有林的比例是30.5%/69.5%,與我國私有林面積不到7%相比,有本質上的差異,這也反映在我國《森林法》的森林經營計畫只有及於國有林各事業區,而完全沒有地方政府與林地所有人的角色的現象。

最後是台灣有而日本沒有或較少的課題,也就是國有林地租地造林亂象叢生,以及原住民保留地面對《森林法》嚴刑峻罰的扞格問題,這些是《森林法》亟待修正的原因,也是政府面對60%國土經營應該嚴肅思考的問題。
 
 
發行人:謝英士主編:高思齊
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