環報第120期:高碳情境下的淨零整合政策

汪洋中的一滴水

從國際到國內:為什麼森林立法這麼難?
森林法是國家意志的象徵
 
就像亞里斯多德的究問:正義是可以教育的嗎?當代關心森林的人應該也會發出這樣的疑問:森林立法為什麼這麼難?
 
法律的誕生受惠於森林,森林啟迪了法律的思想。然而,為森林立法,到底是以森林為本體?還是以森林與人互為主體?或者,森林只是客體,為森林立法只是利用森林的法,是國家法,而不是『森林』法?
 
但如果這樣的邏輯成立,所謂國家法又是什麼?國家是為什麼而存在?
 
這樣的立法初衷,是森林法立法之前,少有人懷疑的。
 
森林是國家的自然資源,而且是可以永續利用的資源。又或者,森林是生物多樣性與水土保持的根基,是保育的寶藏。森林的多重價值不乏肯認之聲,但森林到底需要什麼樣的法律?依舊不容易釐清。如果森林是一個生態環境的整體象徵,既有的森林法卻鮮有環境思維;如果森林與利害關係人連結密切,但森林卻無與此連動之考量;
 
森林是土地利用型態之一,土地上生長的樹木有自然與人為之分,其面積多寡與型態也與國家立足點有關。國家可以決定土地利用型態(國土計畫),也可決定面積多寡(森林覆蓋率),更可以決定森林權屬(國家或私人)及利用內容(保育、森林、碳匯、林業、共管等)。
 
森林法可說是國家意志的法,但哪部法律不是國家意志?國家意志的導向才是重點。
 
西方森林法簡述
 
在西方的法治史上,森林是解構王權的力量之一,也是殖民帝國需要的掠奪資源。現代國家對於森林更有主權意識,更清楚森林所具有的主權意涵。不過,森林因為是自然資源所在,其治理架構,也跟各個國家的發展階段有關。
 
為求森林之環境效益,即使林業需要發展,也希望透過嚴謹的森林驗證制度確保利害關係人(社區與森林)之健康與發展。但是,驗證本身不是森林法,僅是諸多森林相關的立法思考之一。
 
國際上,人類開始意識並想為森林進行國際立法的努力,最著名的是在1992年的里約地球高峰會。經過80/90年代的磋商與談判,通過了一份不具法律拘束力的森林原則文件。之所以地球高峰會在巴西舉行,主要是因為從80年代後期,地球之肺---亞馬遜熱帶雨林之破壞愈受重視;且巴西政府對於其他國家「干涉」其「自然資源主權」極為敏感。
 
里約森林原則之後,三十年來,再無任何關於「森林」的「國際公約」。但其他類似的國際性宣示、倡議等軟法還是相當活躍的。甚至,同在1992年通過的「生物多樣性公約」也在一定程度上,成為森林治理重要的依據。
 
森林的國際立法會如此難以形成,到底是森林的「在地性」特別強?還是因為地理因素造成的森林並沒有共性?導致不像國際環境公約針對特定的氣體(溫室氣體、臭氧)、化學物質、甚至生物多樣性、荒漠化而有全球共識(相對意義)?
 
森林法的淵源有一定的垂直歷史脈絡,從德國(普魯士)、法國、英國(薩克遜)、美國,一路相沿,一直到歐洲殖民的各個新興國家。這一路相承的「森林法」是不是就代表著「最佳」的森林法典範?森林的技術層面(分類)與組織層面(政府層級)之外,森林所寓意的多重價值究竟要如何體現在一部法律?或與森林相關的多部法律?而這樣的法律(組合)是原則性的法律?還是具體可操作性的法律?是國王的法律?還是「人民」的法律?除了嚴厲的刑罰之外,森林的「可操作規範」到底在哪裡?面對森林,人民到底有沒有任何「權利」?可以有什麼樣的「權利」?還是一樣都只是「反射利益」?如果森林不只是為了保存與利用森林,還涉及保育、休閒、環境,那麼在制度上阻礙一部「正常森林法」的原因到底是什麼?
 
森林權屬分散,公、私有各自分立的國家,與森林權屬高度集中的國家,又有什麼樣的差別?
 
從過往歷史來看,森林長久以來是人們生活、生存賴以維生的手段(工具),也是國家財政收入、軍事以及基礎建設所需的材料;以林木生長之預測與監管為主的「科學的森林」雖曾在近代第一波森林治理中發揮重大作用,讓「森林」成為「經濟」的代名詞,卻既不永續,也不生態有利;但在氣候變遷時代,這已經不再是森林治理、乃至森林法的依歸;另一種以氣候變遷、碳匯、森林總量、生態導向的「科學的森林」應該得到更大的重視與投入;而不再那麼「相對容易量測」的「森林」(轉化為材積),在一個更為抽象、更為不確定、更為難以預測的「未來森林」,這對「確定性」有高度依賴的「法律體系」形成不可言喻的重大挑戰,也是國際森林法律體系難以「轉身」、「轉型」成為「確定」「國際森林法律體系」的原因所在。
 
如上述,公、私權屬各有差異的各國森林體系,在相同的「理念」(例如永續),竟發展出非常不同的森林治理模式。例如美、加森林多屬私人,也多被視為「公地」,具有「公益」屬性,但在「永續」的概念下,卻不影響其作為木材生產的基地,畢竟林木是循環的資源;反觀台灣,即使森林權屬高達百分之93以上是國家所有,或許有正因為如此,當國家失去「創(外)匯」誘因、又遭逢保育壓力時,竟然從80年代禁伐迄今,即使林相孱弱,適當疏(間)伐也會成為執政壓力,成為一些特定團體詰難的對象。
 
這個鮮明對比,反映出不同國家的森林定位以及發展理念,並沒有一定的公式或套路可資運用,而必須機動調整,尋求屬於自己國家、對當前與相對未來的「最適」模式。同樣是國家權屬居多的印尼森林,政府仍將之視為創(外)匯的對象;巴西則迄今依舊「森林大開門戶」,外資巨賈皆可利用公地資源!這是當前各國森林立法的現象之一,但並不代表是主流。
 
森林法的公共性
 
森林是國家的自然資源,公、私有的權屬就此並無區分之必要,只是程度上受到的限制多寡問題。相對於海洋、大氣的「公地特質」,森林的公地屬性較弱,也影響其治理的強度與力度,至少從國際層次看,確是如此。
 
傳統的國際環境問題,例如臭氧層破壞、有害化學物質管制、甚至非法木材貿易等,都有「國際貿易法治」可資參照,所以共識形成快,規範摸索較無困難;這種國際政治經濟的背景,在森林國際公約的制訂上,卻仍難有定式可言,說明森林法在相當程度是一個「有森林共性」,但「高度仰賴自主定位」的領域,既要脫離傳統的法律移植的窠臼,也要有立基於本土的創新。
 
上述「科學的森林」即為其一。
 
在英國的「森林大憲章」,是比「大憲章」本身更早執行的國王與貴族的約定,是解構王權的一根重要引線,雖然其後數百年依舊無法跳脫「王朝」、「國家」的宰制,但是,隨著科技的進步,解碼後的森林,是動植物的棲息地、具有水質淨化、土壤保存、與微氣候調整、碳吸存等生態功能,是多樣性基因的寶庫;這些「公地屬性」愈來愈受到重視,是真正「國民主權」的內涵所在,也是未來政治從經濟轉向生態的關鍵。
 
森林的林木經濟如果是第一層利益,在過去數百年來已經被利用殆盡,現在,森林的次級(其實也是原生)利益則要站上舞台,並且受到重視。換言之,這種「外部性」的「內在化」,是利益共享的實現,而不能任由國家、企業或個人破壞或利用,而不用付出代價。
 
作為國際法軟法的「里約森林原則」是非強制的,國家沒有義務遵守,事實上也少有國家真正遵守。而傳統的貿易手段也無法改良「壞貿易」的「環境因素」,使得森林的國際法努力總是受限於這樣的框架而無法突破。這也導致許多「自願性標準」的興起,雖仍無法成為主導森林治理改變的重要驅動力,但「自願性機制」的森林標準可說是「契約機制」的體現,跳脫國家僵化、制式的法律,成為可以包容多方惠益的一個「可行機制」,且是國際私法屬性的一種契約安排,當然也可以是國內的無名複合契約,是國家法律之外的選項。也可說是「好的森林法」出現之前的替代。
 
在森林領域既然尚無可資遵行的國際公約,則上述國際私法的契約安排不失為可行的作法。
 
儘管如此,在森林法的立法中,「國家」的角色 仍是最重要的。在充滿國家意志的陰影下,森林法是不是格局早定?國家要的森林是什麼?什麼又是人民的森林?
 
台灣的森林法修訂應該思考的重點
 
台灣現行森林法從民國21年大陸時期沿用迄今,74年曾有較大修訂,之後歷次修訂已經漸漸失去「法律改革」的機會,只是展現斷斷續續的「執政需求」而已。近來,林務局重啟修訂森林法之計畫,研究團隊並臚列六大議題:林業發展、國土計畫下的林地利用、林業多元化、原住民共管機制、生態補償、氣候變遷,依照目前可見的「對應方向」,實有「下錯解方」之疑慮。
 
一、 修法的意旨不明:既未盤點當前森林法之問題(如果不是弊病),也就不明所以,何以提出上述六大議題,而非其他?
 
二、 未盤點與森林法產生競合的既有法律(規):一座山被多少法律覆蓋?從平面到海拔四千公尺,有多少有關的法律、法規?這些法律、法規會對既有的森林及其治理有何影響?未見盤點、界定,則森林法之修訂必產生齟齬,思慮必未盡周詳。
 
三、 林業解方有誤:台灣今日無林業或林業不興有其政治、歷史與國際貿易因素,從日治時期沿用至今的林業機構與組織是否得以適應今日台灣林業之需要?所謂林業是否有「量」的概念?是否應該入法?(例如林木自己率)均付諸闕如。反而多以「林業技師」為考量,本末倒置,可窺見林業主政人員之私;
 
四、 林業多元方案同上述,何以需要單獨條列成議題?而非納入林業發展框架?科學上,林業要有多元方案,是否有可資參考的依據?有利水土、水質以及空氣淨化之「多元環境效益」?
 
五、 原住民共管機制:倡議多年,卻毫無進展的問題,在原住民部落公法人未有著落,原住民傳統領域未完成劃設、「共管」對象不清、「共管」目的不明的情況下,「共管」豈不淪為象徵而已?
 
六、 氣候變遷與森林:森林的碳視野未能成為森林法修法的亮點是讓人遺憾的,也失去歷史機遇。森林的碳匯與國家、原住民發展息息相關,是重中之重,修法議題竟略而不提,以為「無事可做」,又是一大錯誤;
 
七、 生態補償:森林的價值常受「無形」或「無價」之苦,不管是火災或開發之利益,均以「材積」為本位,置生態與環境效益於不顧,這是嚴重倒退的思維,修法注意及此,或有機會翻轉森林之價值,有助於森林之治理。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
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