環報第110期:氣候變遷與人權

法律可以讓環境更好

氣候變遷與人權
如何從人權角度看待國家應盡的氣候責任

「人權」是現代國家的基石,無人權則無國家。換言之,國家是為人權而存在,國家必須為人權創造更良好的物質條件,才有更好的制度依靠。

有關國家的人權責任可從國際人權公約發端,並與國內憲法、法律體系連結。根據這些具有一定法律效力文件的規定,國家必須確保其有效管轄範圍內的人民的人權與自由之實現。

氣候變遷是當前世界的重大威脅,其衝擊足以改變世界的物質基礎,影響許多人民的生存、健康與生計。

過去不管是國際或國內的氣候政策,大抵鮮有從人權的角度思考,蓋因氣候變遷本身的証立以及應對已經耗費了許多時間與資源,但當氣候變遷的事實逐漸逼近,廣為人們所熟悉並認可之際,氣候變遷與人權的關聯就更受到正視,而必須妥為因應。

根據巴黎協定,國家負有實證之義務與責任必須採取措施(經濟、社會、文化、法律等制度性框架)以避免人權遭到氣候變遷衝擊的威脅或破壞,這些措施必須是適當且合宜的,且是國家最大程度的企圖以將溫室氣體控制在世紀末不增溫2度或甚至1.5度之下。

台灣不是巴黎協定的締約國,但根據憲法,甚至可能採取的氣候公約內國法化,台灣也可以用自己的方法,踐行國家氣候責任,於2050年或「稍晚之前」實現零淨碳排的目標。

根據氣候衝擊的情境預設,自然環境與人為系統均有顯著的風險,增溫愈多,風險愈高。2018年的IPCC特別報告就此已有明確預警。增溫將導致洪氾增多,乾淨水資源壓力倍增、農作歉收、家畜損失、漁農業食物供應短缺、人類健康受損、海平面上升影響地下水鹽分變化、基礎設施嚴重破損、乾旱、森林大火以及極端氣候對日常生活的影響等。

除此類直接衝擊外,氣候變遷也會加劇貧窮與衝突,帶來更多秩序不穩定與騷亂、資源耗盡、食物安全風險、牲畜受損、基礎設施破壞、關鍵維生系統(電力、水、衛生、健康照護、安置與遷徙等)難以為繼。

上述直接間衝擊可謂系統性的,每一個單項都足以造成令人擔憂的社會與環境問題,遑論多項或整體狀況出現崩解,對國家、乃至區域、世界,將有致命的威脅,不論就範圍、尺度或急迫性而言,均是如此。

承上,可以預見氣候變遷衝擊對於既有的人權體系,亦即人權所需的客觀物質條件與人為制度建構都將帶來巨大影響,對未來而言,甚至是災難性的影響,如果不立即採取積極行動的話。簡言之,既有的人權譜系中,關於生命、健康、食物、水資源、衛生、健康環境,以及環繞於此的一定的生活、住居、財產、發展、文化的水準,都將受到影響。也因此,聯合國人權委員會的人權高專才會不斷重申氣候危機是人權最大的威脅,過去國際人權公約著重在程序,且在既有法律體系內屢遭邊緣化之情形,更令人擔憂。氣候急刻加速,沒有任何國家、任何社群可以豁免。眼前已經有國家遭受致命的損害,人民流離失所,甚至失去生命。

一種新生的不平等正在加深之中。

氣候衝擊造成的結果及其成因均涉及人權

上述氣候變遷衝擊之結果及其成因都可以從人權角度加以思考。引致氣候危機的因素中,國家長期補貼化石燃料相關產業,不重視其所導致的社會不平等問題,甚至在氣候危機四伏時,猶消極不作為,在在威脅年輕世代乃至未出生世代的生存權益,此即人權的最大威脅。

而氣候變遷造成的災難性後果,更產生跨國之間的被迫移居問題,以及貿易上的新型不平等問題,富國的碳排洩漏於其他第三世界國家或發展中國家,是為南北分裂的主因,更是人權的集體失衡。

巴黎協定的前言開宗明義提到「會員國的氣候行動應該尊重、促進並考慮『其個別的人權義務』,此項個別的國家人權義務包括集體與個別人權在內。對於台灣而言,即為各主要國際人權公約內國法化的施行法及其所本的各該國際人權公約各項議定書以及決議等如何融入台灣既有的人權保障體系,甚至是國家人權行動計畫之內。

儘管巴黎協定無意「擴充」既有的「人權品項」,但如何在既有的人權系統中融入氣候因素之考量,確實已經成為國家的個別人權義務。從國際的尺度,氣候變遷已然成為國際法院所需考量的因素,及其對於個別國家所產生之依照不同能力所對應的責任承擔程度。國內法院或許尚在觀察猶豫,但愈來愈多因為氣候變遷引發或實質相關的案件,必然也會挑戰傳統法律之適用,以連結國際之腳步。不管是國際或國內的司法體系,不考量氣候變遷之衝擊,由國家承擔積極的氣候行動責任,人權將無以為繫,甚至無法在氣候威脅上存立。就此而言,人權將催化並提升氣候行動,以達健康與永續的未來。

在國際人權領域一向較為激進與積極的拉丁美洲,早已透過區域人權公約的簽訂,明文承認「健康環境權」的基本人權屬性,國家有責任確保此一環境的條件與基礎。也因此,健康環境權成為「普世價值」,是人類生存的基本權利。從個人自治的角度,法律應保障環境的各項組成要素,例如森林、河域、海洋,賦予各該要素「法律利益」,才有辦法給予「人權」更好、更周全的制度性保障。換言之,自然環境之所以被保護,不止是因為其對人類的效益,更是因為這些要素除了對人類之外,對其他棲居於上的生物也一樣重要。此即「制度性人權保障」的環境意涵,需要在法律體系上加以體現。

歐盟的人權系統有不一樣的取徑。歐洲人權公約並未明文承認環境權,也沒有任何議定書言及這樣的權利。惟此並非意謂歐盟漠視其他既有人權所依賴的、所必須的環境條件的保護。人權是歐洲人權法院歷來所承認的,更要求各會員國要履行的保障人權義務。因此,國家各部門應該採取合理與適當的措施,有效保護權利,包括以符合比例原則的方式對抗危害人權的各種風險,包括像氣候變遷這樣屬於「長期」的衝擊在內。舉例言之,國家的減量的措施是否「合理且適當」?判斷上,巴黎協定是重要的參考依據,且氣候案件既無先例可循,就不免要仰賴既有的機制、原則。關鍵在於何謂「合理且適當」的國家減量措施?通常是根據既有的條件作為判斷基礎,而不會過度「好高騖遠」。

巴黎協定的人權規範意涵

巴黎協定是會員國間的集體承諾,以達到世紀末削減溫室氣體增溫不超過2度,或至少1.5度。這意謂著在減碳之前的碳峰值上,沒有國家有特權持續維持碳高峰,發達國家更應如此,以最佳可用之科技,增加碳匯,並採取快速減量的措施。這樣的「減碳義務與責任」,可成為判斷國家是否踐行人權責任的尺度。換言之,就人權的全面覆蓋性而言,反應出來的減量措施不只是能源部門,同時在土地利用、城鎮發展、基礎建設等層面,也都要納入快速且深遠的氣候行動。這是史無前例的系統性轉型,深深考驗各國的治理能力。而NDC(國家自主決定貢獻)就是達成這個目標的「國家最大可能企圖」的國際法宣告,具有規範性意義。此規範內涵在於是否覆蓋夠廣(包括政治、經濟、社會、財政、法律等制度性措施)、是否符合長期性的整體框架、是否屬於必要、有意義、有效等。在巴黎協定下,國家如果不提高其人權義務與責任的話,不能被看作政治上的裁量,而是事關法律的責任與義務。即使沒有人權專責法院,一般內國法院在審理氣候相關案件時,也要在既有的人權公約施行法或其他具有保障人權作用的個別條文中,審慎的引入氣候變遷的國家責任概念,窮盡一切可能找出釋義上的法條意旨並妥為適用。法院無法指導政府應該採取什麼樣的氣候作為,但以諸多氣候變遷原則判斷國家當前採行之措施是否合理且適當,足以防免氣候衝擊造成的災難後果,仍為法院應盡的責任。比如說,當前的氣候措施是不是足以代表國家「最高程度」的企圖,有效達成快速、深度的減排以符合巴黎協定所定目標,例如2050年淨零排放目標?唯其如此,國家始能完善其氣候目標,充足保障人權。換言之,關於氣候政策不再是到底氣候變遷是啥?為什麼?而是應該進階到「怎麼做」?不只是「宣示性」的國際文件,而是具體的國家作為義務。這樣的國家具體作為(不作為)義務是明確的。如何運用既有的所有資源以達成巴黎協定的目標,國家的能力與責任要通過法院的檢視才得以彰顯與確定。

例如公私部門的投資是否與低碳與氣候韌性吻合?國家自己的碳中和是否不會引起其他國家的碳洩漏,亦即輸出碳排的氣候不友善貿易或投資行為必須納入考量。減碳的「長期」目標絕不是隱性的拖延,而是每個具體的短期目標均可驗證的過程與成果的檢視,如此才有利於快速與深層的減排。IPCC甚至警告每拖延一年都會造成大約兩年的浪費,不可不慎。進一步言之,每拖延一年,在人權上都形同受到立即的損害,因為國家等於無力採取避免可預見的因為氣候變遷引發的人權損害。作為可視化的氣候衝擊,以及隨之而來的人權影響,例如難民、遷徙、受教、勞動、營業及其他既有人權的維持等。

氣候變遷引發的國家人權責任已經到了細緻檢視的階段,殆可認定。
發行人:謝英士主編:高思齊
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