環報第108期:氣候變遷是原住民轉型正義的戰略性機遇

法律可以讓環境更好

城市與環境法
城市與法律關係既密切又緊張

城市是人類文明的表徵,世界約有百分之七十以上的人口聚集在城市,台灣的六都也有超過一千六百萬以上的人口,與世界同步。包括法律在內的許多人為制度,都圍繞著城市的需要,解決城市所面臨的諸多問題。

現代化的城市與早期的希臘城邦不同,一邦得有一法,區分適用法律的對象,而有公民與奴隸、婦女之別,那是古典意義的國家法,不是現代城市法,且是「人觀」,而不是「地理觀」、「空間觀」;馴化的城市,就政治權力以及法律層級而言,次於國家,因此法律之設計非單為城市而發明,城市跟法律的關係就無從特殊化,僅能以「地方」、「自治」為名,在「國家法」之下治理自己的城市,於是對於環境的思考以及法律的空間意識,都鮮有關注者。國家法若善,則地方或得以兼善;國家法一旦不善,地方也無甚可觀。

城市之定位以及發展有其歷史因素與限定,儘管多數與環境脫離不了聯繫,例如古羅馬、今倫敦之類。城市不斷規劃且變化,似與傳統法律概念毫無關係,實則彼此間常有扞格不入之現象,矛盾叢生,非常不利永續的主體之一—城市的健康以及城市裡人與自然的和諧關係。須知,這可是事關人類百分之七十以上人口福祉的大事,亟待關注。

法律之於城市之緊張關係來自權力的屬性不明與配置不清,城市自治(決)愈高,威脅國家、中央之法律地位愈甚,就會主動或被動的遭到制約與削弱,這樣的政治影響,連帶的也波及城市治理的廣度與深度。可以說,法律是一個「城市敏感」的領域,空間的切割被視為主權的割裂,政治上慎之再三。

都市規劃專家早就意識到以中央規制為主的法律體系是如何窒礙城市的創新與需求。都市規劃的人為色彩濃厚,法律思維薄弱,因為法律的「一體化」與「缺乏空間想像性」,讓人感到窒息。從歷史的角度,城市興建與發展跟人與環境息息相關,愈是陡增的人口,愈有健康衛生、污水處理、相鄰關係、居住品質以及更大的空間規劃問題有待法律回應。

環境的條件固為人類擇地而居、聚而發展的基礎,然而,即使人為規劃與工程技術得以排除不利的環境因素,城廓的核心與往外擴增的人口與建物、功能樣態常有差異的法規與解釋的需求,也會進一步造成城市與法律的疏離。以法律術語描繪,或可化約為「都市計畫」與「傳統法律(民法、刑法、商事法等)」的「環境思考」與「環境取向」的齟齬或不受重視,其極致就是城市的人與自然環境的異化,習焉不察,久而久之,良善的法律退化,環境退化,人當然也未蒙其利。

法律與城市的距離看似相近卻遙遠

新的環境法思維企圖整合法律與山、水、林、氣的關係,每一步都衝擊到既有法律體系,粗細不拘。以國家體制而言,中央與地方均同受考驗。法律與環境之距離何其遙遠,可是人與周遭環境的關係又近在咫尺,切身相關。如何讓這樣的「差異」能夠從中央到地方都「有序」的調適?使人與自然環境的連結藉由法律重新勾稽起來?這是法律的挑戰,也是環境的希望所繫。新興的城市如何在中央的法律系統內,為城市謀劃有利於永續的治理,也就是如何在既有法律系統下,以空間為範疇,重新組合與配置法律的闕漏與連結,於是,城市就成為從空間及治理角度,鳥瞰法律問題的最佳實驗場與落實地。

如果從空間的俯瞰大膽的假設「法律的空間佈置」,是不是法律體系也應該思考、調整「一體性」的意義,以及「規範性」的目的與價值?以回應這個事實上從未有過的、法律眼中的「確定世界」?從歷史軌跡觀察,城市的發展毫無例外是從棕色與綠色的土地發跡,趕走了原來的綠意盎然以及棲居其上的生物以及原住民。在殖民的時代,自然環境被視為資源,後來者的功利性,將自然環境擠出人類的視野,愈後來者,離自然環境愈遠。所有的建國者,在自然環境的意識上幾乎都是一個無知者,除非以無比想像力以及無比創造力,為後來者擘畫出一片空間,容納人類、生物與自然環境的新國家的締造者。相對於地方的空間限制以及生態複雜性,中央政府的規制者倘無生態意識,就有賴包括法律在內的制度建立者、詮釋者加以衍伸,妥適應用,一點一滴累積成「庶民智慧」、「風俗習慣」,並藉由法律之適用加以確認。在天譴來臨之前,關於環境退化與破壞的感知容或有其「空間局部性」,因此,環境問題雖然重要,卻在脈絡上被特殊化了,僅限於一隅,特別是空間感知上的「局部」環境問題。於是,對於環境問題,人類習慣以一時、一地、一人、一物的概念加以理解,並以此為解決的客體。礙於現實,更大尺度的、更大範圍的環境問題就乏人問津了,也無能為力了。就此而言,國際環境法的發展有助於人們破除一時一地的環境問題觀,朝向更整體的環境意識,更願意認知環境的交叉影響,直到氣候變遷問題出現,環境的空間感才真正「普遍化」,環境成為一個「普遍」的問題,但解決方案仍舊沒有「普遍性的方案」可言,也不應企求一套萬能的機制,但如何在個別的問題上獲致有利於整體方案的調和與化解,則是可以深思的。

山水林氣與城市在上述脈絡下,更加促使「以法律解決環境問題的地理空間區隔思考」的必要性。此一地理空間區隔的概念,不只適用於國際環境法與國內環境法的大小尺度環境問題,也適用於國內環境法的不同環境問題彼此間的法律因應方案上。過去法律領域的說法是「法益衝突」的處理問題,在城市範圍內,這樣的法益衝突必須考量空間區隔的概念,這樣的融合在思考山水林氣與城市的環境問題與解決方案時是一個必要的前置工作,對於法律的論證與解釋也有無比的重要性。

城市所需的法律在哪裡?

以歷史脈絡觀之,城市的發展總是規劃先行,政策引導,法律則是「以不變應萬變」,也就是俗稱的一套用到底,城鄉合一。為化解中央通行的一體化法律規制,地方每每戴著頭盔往前衝,常常遍體鱗傷。垃圾規費、空汙規費、氣候稅之類的爭論時起。即使城市自治法規也存在脈絡不同的差異問題,例如一時一地與全市、全區的爭辯。基於民主的理念,城市中的市民所有安全、健康、永續的環境權利在理論上並無等差,從行政區以及發展區位規劃之角度,各形成不同程度與等級的環境問題,不管是人口分布與樹木的數量或品質間的關係、污水下水道的接管率與公共衛生的聯繫、綠化土地的比例與創意(益)、天際的映照權與城市古蹟文物的連結、不同城市區位的空氣品質監控等,都構成具體的環境問題,都有中央與地方規制的衝突與解決需求,城市所需的法律到底在哪裡?

中央與地方的法律、法規經常齟齬,一套用到底的中央法律,如果加上黨派之見,絕對無法適應層出不窮且千差萬別的地方環境問題。以空氣為例,重污染產業的設址由中央決定之後,地方承受污染的結果。最理想的狀況是「重污染產業」所造成的污染問題,得在設址之前就有相應的法律、法規加以解除、緩衝,例如外人投資或環境影響評估之類,使高污染產業退出或限縮在一國、一區,至於因此移出或洩漏的污染,則要由另外的國際協定加以調節,儘管結果常不令人滿意。城市居民既無法究責設址之國家責任,又無以逃脫城市工作之需要,要如何藉由法律因應,甚或尋求救濟?法律既無一套用到底的萬能法律,卻可以合理期待其解決效果相對較佳?中央以一應萬的立法考量假如已經迂衡各種不同的情境與部門需求,地方之自治法規或政策可能並無二致。以法律解決對於城市環境問題與需求而言,可能也不是萬靈丹,但是,這樣的法律規範是不是也可以成為紓解城市環境問題的良方?說良方,是指法律雖有拘束力,但卻不是一路硬到底,毫無變通;而政策雖屬軟法,但也不是軟到隨時可變,有時甚至比法律還硬。可見,在法律的硬以及政策的軟之間,還存在許多可能的空間。硬法可形成義務,也需要相對精確的定義、作為義務與相應的責任,故皆遵守、適用於任何人。而軟法也僅是一種描述語句,並不代表其拘束力有任何弱勢或不足。在兩極之間,行政官員與法院在看待中央與地方的法律與法規時,是不是有什麼指導的思想?可以有效紓解軟硬之間的衝突?

法律與政策之調和指引

法律的合法性建立在權力不會、不敢濫用之上,不管是以國家之名或掌權者之身分。法律之一系列原則是為了確保權力不濫用且公民基本權利與健康環境受有保障。國家與人民之間在法律之前是一種對等的關係,為此對等,規範之適用於所有人即成為對等前提所需,唯對等不表示全然一致,在城市的環境問題上,依據不同差異及屬性給予差別處理,不但司空見慣,且不違背對等所需的精神。

一般立法之原則宜寬不宜嚴,也就是不針對特定事物加以立法,否則立法工作顯然無法負荷,且限縮了行政的多樣性與彈性需求。可是,從寬立法之普及性要求卻反而適用於「所有情狀」,導致這樣的普及性法律難以因時因地制宜,且徒增成本。時間久了,韌性就出現問題。法律被假設是永續的,在廢止之前。因此,在法律之內的既有規則之可持續性是否具備避免就每個新問題制定新立法的弊病?值得探究。就環境而言,這套原則化、一般化、持續化的規則制訂與應用過程,很難不製造更多問題,畢竟環境總是隨著時空之演變而有變化。在環境變化與原則、環境變化與一般性規則、環境變化與可持續性的規則之間,既要保持規範屬性,又要容許一定彈性的立法,是城市環境法的特色。就像「環境基本法」不應該「只是宣示性」的,這個見解不但違背法律永續的效力,也對不起「環境」與「基本法」這樣的立法精神。城市環境治理所需的法律,並不強調一般性或持續性,而是針對每個城市裡的重要環境主體,例如市民、建築、河川、道路、溼地、公園、樹木、綠地、乃至文化景觀等,有其依據法律的個別具體指引,此類並非單一立法思考,也不僅僅是「宣示」產物的「新型法律」概念、思維、作法,是環境法的特徵與樣態,才是城市所需的環境法類型。
發行人:謝英士主編:高思齊
環境品質文教基金會出版
Copyright © 2016 財團法人環境品質文教基金會 All Rights Reserved.
環境品質文教基金會
電話:(02)2321-1155
信箱:info.eqpf@msa.hinet.net
傳真:(02)2321-1120
官網:http://www.eqpf.org
地址:10641台北市大安區信義路2段88號6樓之1