環報第107期:「環境訴訟」何以難以成功?

汪洋中的一滴水

碳林業之發展脈絡與趨勢
森林碳匯庫現況

森林是陸地最重要的碳匯庫,過去50年間吸收人為二氧化碳排放量的1/3。最新研究顯示全球森林每年吸收76億噸二氧化碳,相當於美國年排碳量的1.5倍。

森林是二氧化碳的雙向通道,當森林種植或成長時吸收二氧化碳,砍伐及退化時則釋放二氧化碳,熱帶雨林相較於溫帶林吸收更多二氧化碳,然而在過去20年間由於人為毀林,三大雨林中的東南亞雨林的碳排放已經超過吸收量,亞馬遜雨林仍是淨吸存的碳匯庫,但已處在臨界點,只有剛果雨林能保持強大的吸收功能,每年儲存6億公噸二氧化碳。

另外有研究指出,目前森林整體因為全球暖化影響加速生長,導致碳匯量在模型預測下呈現增長趨勢,但研究者警告,這種增長同時也會加速樹木的死亡,形成「滯後性的樹冠死亡率增加」,因此不能太過樂觀。
 
REDD+:全球維繫熱帶雨林的努力與困境

2001年通過的「波昂政治協議」及「馬拉喀什協定」正式同意將造林及再造林活動,納入「京都議定書」的清潔發展機制項目(CDM)中,2005年首次提出REDD( Reduced Emissions from Deforestation and Forest Degradation)的概念,亦即為減少因不當伐林與森林退化所造成的溫室氣體排放,由已開發國家向開發中國家購買不毀林的減碳信用額度。2009年之世界林業會議及同年的氣候變遷綱要公約會議進一步提出REDD+的概念,除了包括原有在REDD之減少毀林與森林退化所導致之碳排放,再加上森林復育和永續管理。

然而REDD+的運作一般認為並不順利,除了實際上未能阻止熱帶雨林的消失外,首先是富國向窮國購買排碳額度有道德上的疑慮;再來是財務方面,富國不願付出太多,每公噸森林固碳定價長期維持在5美元,哥斯大黎加環境部長曾說這個價格對任何想要努力制止森林砍伐的人來說是個侮辱(有研究指出至少要20美元/每噸價格才足以大幅減緩森林砍伐速度),已經不多的資金進入開發中國家後還可能因為貪腐而無法有效執行;然後是碳洩漏問題,保存下來的森林往往只是移到另一處砍伐,或是在取得額度之後仍被砍伐。

基於這些原因,2015年制定巴黎協定後,當第6.4條規定碳市場必須確保「全面減少全球排放」(Overall Mitigation in Global Emissions, OMGE)時,代表富裕國家應確保淨減少排放量,而不是僅僅用一個國家的森林來抵消另一個國家釋放的二氧化碳。因此REDD+是否被認可為各國NDC的減碳方式,就成為疑問,預計在今年11月格拉斯哥舉辦的氣候大會將會是討論重點之一。

聯合國綠色氣候基金(Green Climate Fund, GCF)的副主任Juan Chang對REDD+提出不一樣且有價值的看法
,他認為:「對某些人來說,REDD+是對不砍伐森林的補償機制」「對我來說這是錯誤的認知,這使得系統脆弱且無法適應更改的歷程,因此變得不永續。但是,如果將REDD+視為一種過渡機制,在這個過渡階段,如果將資金用於強化具永續性的生計活動,那麼慢慢的就可以脫離REDD+而自行維持生計,這才是最終目標,REDD+應該是朝向彈性與低碳發展的中間過程。」
 
碳林業在已開發國家的興起

IPCC的1.5℃報告建議2050年全球達到碳中和,才有可能在世紀末控制全球升溫在工業革命前的1.5℃內。隨著各國紛紛宣布2050年碳中和目標,作為陸地最大碳匯庫的森林在氣候世代的角色更顯重要。然而目前REDD+購買碳信用額度的管道能不能放入NDC還不確定,因此越來越多國家開始重視自家森林的固碳能力,形成為了氣候利益而管理的碳林業(carbon forestry),以樹固碳,養林為碳,並兼顧生計。

碳林業的重點在於評價土地所有人土地管理方式的碳匯量,給予對價,並引導盡可能固碳量最大的森林經營方式。例如一些研究顯示,森林固碳的方式不只是讓森林生長增加木材蓄積,還包括增加生物量、累積死亡的有機物質;使用木製品有助於減少來自化石燃料的碳排放,可以燃燒木材和其他生物質獲取能源;木材用於建築減少水泥和鋼鐵業的碳排放;纖維和紙漿可以取代油基塑膠製品。在自然保留地和原住民保留地的固碳效果明顯較高,承認原住民的土地所有權並由原住民管理土地,是保護森林和增加碳匯量的有效策略。

各國依照森林國情的不同,有不同的嘗試。

1.英國

英國是全球第一個承諾2050年碳中和的國家,英國政府已經開始思考森林如何幫助英國達成碳中和目標。在造林政策上,氣候變遷委員會(Committee on Climate Change)直指英國目前的土地利用是不永續的,建議目標是每年增加3萬公頃森林,到2050年大約增加100萬公頃。儘管目前有拘束力的「25年環境計畫」(25 Year Environmental Plan) 2018年1月公布的造林目標相對保守(在2042年以前種植18萬公頃森林),但英國已從2020年初開始推動「林地碳躉購」(The Woodland Carbon Guarantee)
計畫,土地管理人可以用躉購的價格向政府出售「新造林」的固碳量,每次合約的年限為5年或10年,碳定價依不同地區而異,平均價格為每公噸19.71英鎊(約台幣748元,略高於2021年英國的法定碳價下限18.08英鎊),2020年8月統計申請的造林面積為1,517公頃。

2.紐西蘭

同樣用財務機制作為誘因的還有紐西蘭。紐西蘭讓1989年以後種植的森林有機會取得碳交易(Emissions Trading Scheme, ETS)額度。只要森林註冊ETS,種植者就可以將捕獲的碳轉換為可交易的信用額度。紐西蘭政府鼓勵因地制宜的靈活林地運用,並提出兼顧生計與碳匯量的土地利用方式之建議:

例如以伐木為業的林地,紐西蘭政府建議種植固碳量最高的輻射松;如果是在不易耕作的山坡地則建議種植當地原生物種,雖然原生物種生長緩慢,但可以在未來好幾個世紀持續固碳;在牧場建議種植楊樹與柳樹,這些樹種適合間距較大的環境,可以為牲畜提供遮陰、庇護與飼料,且由於根部的抓地力強,可抑制土壤的崩塌與侵蝕,只要符合最小種植面積以及成熟時樹冠覆蓋率的規定,這類大間距的種植就可以獲得碳信用額度;桉樹和金合歡等快速生長的樹種可提供薪柴,紙漿或木片,這些物種可以快速生長,在短時間內捕獲大量碳,並且輪替時間相對較短;河岸種植本地或外來樹種都可以減少淡水汙染,並可作為木材、遮蔭、水岸防護與動物棲地,只要寬度超過30公尺,水岸的植樹就可以獲得碳信用額度。

3.加拿大

加拿大的氣候變遷解決方案強調「以自然為基礎」(nature-based solutions, NbS),例如維護生態系統、改進森林的管理方法以及植樹造林。加拿大明確認知到加拿大的森林碳匯庫與原住民領域高度重疊,如果不維護原住民對土地和資源的權利,並在氣候變遷政策中尊重原住民治理和知識體系,就不可能成功實施NbS。目前加拿大與原住民相關的NbS方案都是個案的,最著名的案例是卑詩省的大熊森林碳計畫(Great Bear Forest Carbon Project),這是由沿海原住民主導的項目,保護64,000平方公里的森林,主要向卑詩省政府出售溫室氣體抵消額度,藉此支持當地社區的經濟收入。由於加拿大尚未形成碳市場,因此目前還是靠省與省之間簽訂協議的方式進行。為了實現大熊森林碳計畫,卑詩省必須與當地的九個原住民部落簽署「大氣利益共享協議」(atmospheric benefit sharing agreement)。到目前為止,卑詩省是唯一簽署這類協議的省份,協議建立了關於土地封存的碳的原住民所有權及其隨後出售碳信用額度的明確規則。協議還列出了誰可以受益,收入的80%分配給原住民,20%的收入分配給哥倫比亞省。

4.美國

在總量管制與排放交易制度(cap and trade system)下,美國加州於2014年推出了森林補償計劃(forest offset program)。從緬因州到阿拉斯加的美洲原住民部落,例如約魯克族(Yurok),科爾維爾同盟部落(Confederated Tribes of Colville),帕薩馬誇迪和阿赫特納原住民企業(Passamaquoddy and Ahtna Native Corporation),已成為加州碳排放市場的驅動力。原住民透過良善的森林治理封存數百萬噸的碳,同時保護其傳統土地,產生數百萬美元的收入。該方案創造了一個重要的、新的自營收入商品市場,原住民利用該市場為土地和自然資源的管理和恢復提供資金。約魯克族用所得款項回購了近60,000英畝的傳統領土,回歸傳統文化生活並致力於實現更大的文化、社會和環境目標。美國的經驗表明,一旦透過明確的監管程序和適當的林業協議建立碳融資途徑,希望參與的部落民族就能夠組織和動員起來。自2014年以來,已有12個項目,在美國封存超過5600萬噸的碳。

5.澳洲

澳洲透過碳農業倡議(Carbon Farming Initiative, CFI)與當地的原住民以及農村社區合作,為生態系統服務付款,以建立溫室氣體補償機制。後來發展成為原住民碳基金(Aboriginal Carbon Fund),現在是世界領先的原住民土地管理和碳耕法(carbon farming)計劃之一。原住民碳基金的願景是「以碳耕農業促進社區繁榮,透過與澳洲企業、政府機構和國際機構之間的碳信用額度道德貿易(ethical trade of carbon credits),為具有社會、文化、環境和經濟核心利益的傳統土地所有者創造財富。」。澳洲的原住民正在使用傳統的火耕管理減少大灌木叢火災的頻率和強度,從而保護生物多樣性,同時產生碳信用額度來支持其工作。最近的森林大火的證據表明,這些防火計劃所涉及的地區受到火災的影響較小,說明了這種土地管理方法的功效,並呼籲將其擴大到該國其他地區。澳洲的例子表明,原住民的世界觀和領導權對於氣候行動和自然系統保護至關重要。 
 
碳林業發展趨勢對台灣森林治理的啟發

對於森林覆蓋率佔國土面積六成,而原住民傳統領域又與國有森林高度重疊的台灣來說,碳林業無疑是創造原住民、環境、全體國民三贏的關鍵機制:由原住民透過對土地的良善治理增加碳匯,幫助台灣實現減碳目標,對於參與碳林業的原住民部落則回饋以固碳之對價。這也是台灣原住民轉型正義工程裡非常重要的「氣候視野」,讓正義立基在穩定環境、有利世代、造福全民之上。

惟目前台灣如要導入碳林業,將遇到諸多阻礙,包括:1.我國尚未宣示2050年碳中和目標,也未向國際社會提交台灣的NDC減量目標,欠缺強化森林固碳能力的急迫性;2.我國未建立碳交易市場,以何種方式獲得財源、提供誘因 3.既有森林法對欠缺氣候視野,對於原住民在森林的權利義務含糊不清;4. 森林法欠缺「碳視野」,對於森林碳匯功能完全沒有著墨;5.造林的成果不能只看狹隘的「成活率」(多少樹活著),而要看樹的成長狀態,例如樹冠、胸徑大小等;6.森林法習慣於要求森林所有人免費提供勞務服務,而不習慣給付對價;7.在森林法及其他山區法規的諸多限制下,原住民的行動空間有限;8.過度強調原生樹種,恐阻礙因地制宜的固碳方案設計。

在加拿大,已經出現將原住民主導的、自然為基礎的溫室氣體補償作為「加拿大實現原住民和解的重要途徑」之說法。原住民既然是「自然為基礎的解決方案」的關鍵角色,理應使原住民成為碳林業的受益者。未來如將碳林業放到原住民的傳統領域以及保留地的「碳計畫」裡,將會有非常大的想像空間,也將對轉型正義的溝通有所助益。
 
發行人:謝英士主編:高思齊
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