環報第64期:小林村國賠案的啟示

法律可以讓環境更好

『環境』與『環境法』(一)


什麼是環境法?

『環境法』到底是什麼樣的一門法學?是獨立存在、有自己脈絡的『新』的法學?還是既有法學、傳統法學底下的一門『舊』的法學?

如果說,民法是一門「調整平等民事主體間人身與財產關係的法律規範總稱」,那麼環境法就可以被理解為是一門
『調整人與環境之間如何平等相處、實現環境正義的法律規範總稱』。環境法的『環境』,就跟民法的『人』一樣,如果沒有經過一番梳理說明,很容易「望文生義」,而有誤解產生;

目前環境基本法第二條所定義的「環境」,幾乎無所不包,自然環境、人為環境、人的環境均在其內,進行規範思考時,必須有所辨識,否則很容易進入誤區而不自知。


環境法的主體

環境法的概念裡,最大的核心是「環境」與「人」;可以說,『人』與『環境』都是環境法的權利主體:法律規範的目的在於「調和兩者之間的平等相處關係,實現環境正義」;這跟一般法律裡只有「人」(自然人與法人)是權利主體不一樣;同時,也務必要利用其他法律學科才有助於規範目的的實現。

民法裡的「環境」概念很分散,適用的法律規範不一,如果要究明細節,還要借助其他法律概念,而且通常是「不明究理」;環境法中的「人」,也跟民法裡的「人」的概念不完全一樣,至少理解「什麼樣的『人』」有「什麼樣的『環境』利益或權利」的角度也不一樣。而什麼又是人與環境的平等關係呢?遇到不平等的情況時,又要怎麼調整呢?

以上所舉的問題並不獨特,但是往往受到忽略。

關於『環境』問題,法律界的人習慣直接從「法律」切入,但往往並不是真正知道「環境的問題」在哪裡,而是以為可以用「法律」就「解決」環境問題;法律的這種捉襟見肘現象經常發生,欲解決某問題而不可得,環境法不是特例;

但是,環境問題是不是真的可以用法律解決?可能就要特別注意環境法的功能是在「調整」人與環境間的平等關係,並不是在於「解決」環境問題。環境問題沒有那麼容易解決。


認識『環境』的內涵與問題

說到底,要如何理解『環境』的「內涵」跟「問題」呢?『環境』到底是什麼呢?環境是周遭一切自然的總稱?有沒有包括自然以外的人為環境呢?環境的問題有交叉、跨界的特性,讓環境治理成為頗具挑戰性的工作,環境法律的治理更是嚴峻。

環境問題常涉及人類的許多觀念,包括對資源的看法。例如資源的定義、分類(再生/不可再生;再用/不可再用;實體/非實體)、功用(生產、承載、資訊、制衡、淨化)、特性(多樣性、有限性、整體性、地域性、易變性、層次性、多用性)等等,都需要透過教育重新認識、辨識、解釋。


理解環境問題的目的之一,是為了要確認環境管理的適當方法。例如要注意生態承載量的限制,對可再生資源要永續利用,要因地制宜、開發適度並且整體考慮、生生不息;對不可再生資源要視情況限制使用或者儘量延長使用期限、採用替代品、提高回收率、杜絕浪費、提升效率、加強環境倫理與綠色消費;因此,許多人以為環境問題只是科學問題、政策問題,跟法律並不直接相關。

理論上,政府的政策是為了讓人民因為公共服務而獲致利益。所以,政府政策出爐的時機,就是有特定的「公共利益」必須實現。如果政策能影響並建立行為與規範的長期改變、創造或強化公共服務的效益,當然很棒。
但事實上,政策常常只看短期效果,不問(也管不著)長期效益。

這樣的政策「屬性」,對『環境』而言,是非常不利的;因為,環境問題的生成與影響,通常都需要長時間的積累,短期性的政策措施,對「調整」人與環境間的關係通常是不夠的,甚至是有害的;

以氣候變遷為例,人類正面臨史上最複雜、最無前例、最跨越時間與空間的環境挑戰。但關於如何應對氣候變遷,還無法形成全民共識與政策作為;

事實上,每個環境事件幾乎都是生態與社會共生引起的,價值影響行為、行為也會影響價值。人的認同本身就是在這樣的相互參照下形成或變動的。以資源回收為例,當垃圾桶不敷使用、造成周遭環境髒亂的時候,人們才意識到有回收或不落地的必要,如今這樣的意識或行為,已經成為很多人的社會屬性之一,並且認為具有規範性的意義。當然,這也顯示環境行為的改變真的會有地區與國家的差異,畢竟不是每個國家、地區都有相同的認同,或者行為規範。

有效的政策既導入短期行為改變,也追求長期的規範改變。政府只是形塑價值與社會規範的成員之一,本身不但沒有任何壟斷權,甚至更常是被改造的對象,因此,對於政府政策的角色,要特別注意是否有效形塑價值與社會規範,如果兩者都失靈,那就是一個失能的政府。這時候,法律的作用就更顯重要。


環境法發展的優勢與劣勢

環境法因為涵蓋範圍廣、變動很快、思想未能統整、欠缺一致的原則與法理、方法不備等等原因,在法學領域內一直都處於邊緣的位置,不但在法學界沒有什麼地位,即使是環境法學者自己也好像也很難說清楚為什麼這門學科是至關重要的。其實這個現象最需要關心環境、關心法律的人的重視與反省,一起面對環境法的劣勢與優勢。劣勢是它的確不是一門非常有系統、很講究方法、有豐富學術成果的學科;優勢是它代表人類文明進化的一個需要,環境與自然資源的重要性重新得到重視,而且許多環境與自然資源的不可逆轉性直接影響人類的前途,迫使人類不能不面對,而法律正是面對這些問題的方法之一。因此,光是國內的努力與完善還不夠,因為別的地方、別的國家遭受的環境危機也會產生連帶影響,狄驥的社會連帶法學說,竟然也有環境意義!更不用講達爾文、愛因斯坦之類的先知,眼光早就看到幾個世紀以後。我們都只能先取一瓢飲,如果能夠生存下來,再航向大海。

很多法學界的人都認為環境法還不成熟,即使環境法學者亦頗為認同。如果勇敢面對眼前的挑戰,或許可以突破困境。


環境法的挑戰

環境法的幾大挑戰:一、環境本質上的複雜性與交叉性,因此不容易全盤掌握;二、回應環境問題的法律與規制,不管是速度或範圍都變遷過快,導致在確定性與穩定性上與法學的本質有所扞格;三、環境法高度依賴不同的治理配置,涉及高度法律與政策的技術性認識與了解,不是一般人可以輕易駕馭的;四、環境議題的多重管轄屬性,使溝通整合窒礙難行,成效大打折扣;

環境法學發展迄今約幾十年,它的輝煌時期從未發生、也還沒有到來。所以,許多學習環境法的人都還要向人解釋他們在做什麼、怎麼做以及為什麼要做。
環境法似乎尚未被擺放在法學的殿堂裡。

許多環境法學者希望能創造出偉大的法律生涯,但為什麼在主流的法學界當中,卻不一定這樣認為呢?即使有些環境法學者出版了很多書籍、刊出很多文章,也有許多豐富的研究成果。
但坦率的說,環境法有如法學界的彼得潘—永遠長不大的孩子的代名詞。

如前所述,對於環境的理解,不管是國家立法層次或學術討論,都還是莫衷一是;所以,環境法的個別出現、個別突顯寧可視為必然現象,而不是什麼不好的預兆;只是,政出多門,分歧而破碎的部門環境法,已經讓「環境法」成為無法掌握的脫韁野馬,不容易馴服在規範的框架裡面。如果不是國際環境法,所謂「環境法」的發展可能會更慘一點。不但『正統的』的法學領域沒有環境法的地位,即使社會大眾也不會對環境法投以關注。如果不是環境科學,所謂環境法的發展就不可能有新的動能以及創意,就如同國際法帶給環境法的影響一樣。但環境法絕對不只是環境科學的附庸,「拿香跟拜」而已。

我們從過去的歷史走來,因為看見地球的轉變而有新的視野,這個視野不是抽象的存在,而是跟我們具體的生活緊密連結在一起,糟糕的是,它正在一點一滴地流失當中,而法律看起來卻蒼白無力。扭轉這個現象的教育是重要的,但卻是充滿困難的。
難在沒有『人』是天生的環境人,沒有『人』是上帝,懂得自然的律法,進而轉換成人與環境的律法

發行人:謝英士主編:高思齊
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