環報第121期:以森林法作為人法與自然融合的試金石

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碳匯的法律思考(三)
永續發展原則
 
永續發展之概念至少涵蓋:一、經濟、社會與環境是整合的,不是分割的;二、窮者優先照顧,貧富差距要縮小,這是代內平等;三、必須考量未來世代生存所需的物質條件,這是屬於代際平等;四、自然是社會的真正基礎設施,保護生態系統既是代內平等、也是代際平等所需;
 
永續發展難以單一定義,更要結合上述幾個要素,合併考量。在法律上,尚難以稱之為具有拘束力的法律原則,但確實具有引導與解釋的作用,不管是行政、立法或司法,都應該以上述要素檢視每個碳匯政策的永續性是否符合。氣候變遷綱要公約(UNFCCC)第三條第四款規定:「會員國有權、且應促進永續發展」,京都議定書(Kyoto Protocol)第十條則規定:「為達成永續發展,會員國應履行承諾」,森林碳匯在此意義上,視野也不能脫離永續發展。
 
森林碳匯對於脫貧的目標要如何形成助益?
 
為達成淨零目標,過去那種「重碳排、輕碳匯」的思維要調整。碳排固然要重視,碳匯更需要治理,且要從規範層面梳理碳匯的相關問題。例如碳匯的保存成本要由誰負擔?誰有責任保存碳匯?到底要保護到什麼程度?碳匯如何發揮惠益的效果?惠益要如何分配?
 
上述碳匯相關規範問題,既涉及尖銳的氣候正義概念,也牽涉到難解的國際門戶問題。
 
承認森林碳匯是有對價的。保存森林碳匯同時也是維護生物多樣性的必要,兩者都具有無比的價值。不管是森林碳匯的價值,或是生物多樣性的生態價值,都仍難有難以定價的困擾,但不影響社會公眾承認並接受兩者所具有的「價值」。究竟要賦予這樣的價值多少「實際的貨幣意義」或者「實質的社會正義」,都鮮少受到認真對待。在國際氣候談判上,富有的北方國家承擔「保存碳匯」的成本是公認的「發達國家義務」,但實際上卻仍難以兌現。在國內的政策上,以台灣為例,森林幾乎全部是國有,排除了原住民的土地權源,也限制了原住民的生存發展,一直存在著國土安全與正義的隱憂,卻尚未獲致解決的良策。將來,被承認的森林碳匯是不是應該與原住民產生惠益的關係?甚至直接分配給原住民?這是嚴肅的轉型正義課題。
 
在國際談判上,作為地球之肺的熱帶雨林相關國家,基於正義,理應負有一個義務,那就是不能再濫墾濫伐,放任森林碳排;但這些擁有豐沛自然資源的國家,基於豐富的礦藏或者其他理由,經常繼續運用其自然主權的地位,不計代價的利用這個理當保存在地底的資源;於是發達國家是否應該承擔責任,為此給付並阻止上述森林碳排發生,就成為談判的重點;氣候變遷綱要公約以及京都議定書談判所提的REDD/REDD+,就是這個背景下的產物,但成效不彰;在國內部份,森林覆蓋豐富的國家,依其權屬,國有或私有的比重不同,治理重點也有差異;在民主國家,由於森林所涉的選舉利益不大,通常不會被列入所謂迫切的政治議程;反觀專制國家,在一定程度上,針對環境與生態的危機,更容易從上到下,發揮政策引導的作用,但也要看居上位者的態度而定;
 
從污染者付費到惠益分享
 
森林的作用之大無可爭論,重點在於是不是應該為此付費?在空汙治理上,總量管制與排放交易早已成為現實;而碳排之交易更是氣候公約認可的機制之一,只是森林的碳匯要如何計算?尚難得出一個國際社會公認的標準,以致拖延迄今,尚無有效的作為。從國際環境法的角度,污染者付費早被承認是一個符合公平正義的原則,儘管適用範圍以及細節容有差異。在森林碳匯問題上,不管是國際尺度或者國內尺度,都不難得出「污染者」(碳排者)與「惠益者」(維繫者)的範圍,也因此不管是國家、企業或個人,對此都應該有一定程度的「義務」與「責任」。無視自然資源價值的治理觀是落伍的,搭自然資源的便車而不用付出任何代價的觀念也已受到質疑,這一點不分國內外都逐漸有了共識。
 
可以說,從污染者付費到惠益分享是一個國際環境法的演進過程。從末端的角度與全觀的角度的進化。這兩個概念終有匯流之日。
 
國家為保存森林的自然資源而新植、撫育、經營,付出大量的人力與物力,廣義而言,都是以納稅人的心血為之,其利益當然應由全民所共享。如果這樣的「森林公地」遭受破壞,或者侵擾,國家也常以嚴峻的刑法或制裁做出回應,充滿管制思想與刑罰措施的森林法就是明顯的例子。然而,時代演變至今,森林之「利不及費」的困境,以及國家資源無限投入的觀念亟須做出改變。公地不能以人民的無知或無限犧牲加以維繫,也不能允許搭公地便車的行為無止境的耗損國家的資源投入,因此,為公地(森林及其碳匯)謀劃可行的污染者(開發、破壞、碳排)與惠益者(固碳、減排、維護的群體等)正是時候。
 
從國際或國內尺度,碳匯所反應的森林利用與治理都有其獨特性,從殖民、墾殖到國家、特權,有太多的歷史錯誤或者不公不義至今都還是國際與國內的傷痛。歷史溯源在轉型國家常涉及道歉與賠(補)償,台灣的民主化促成白色恐怖年代的轉型正義,但尚未擴及森林相關的原住民轉型正義問題。如果國際上有發達國家的「歷史責任」問題,而具有承擔森林碳匯保存成本的倫理義務,那麼國內的碳匯制度設計也必然會觸及到這個敏感的歷史責任問題,必須勇於面對。
 
假設一個情境:發達國家因為工業革命及其後的歷史境遇而受益,卻以不發達國家的碳匯保存(熱帶雨林或其他森林)為基礎,那麼,給予不發達國家之碳匯保存一定的回饋也屬於情理之常;反之,如果發達國家的受益以碳排之劇烈陡增為代價,但不發達國家的碳匯保存(熱帶雨林或其他森林)依舊扮演貢獻碳中和的一定角色,那麼,發達國家給予不發達國家賠(補)償似乎也是在合理範圍之事;再其次,如果發達國家的碳排路徑成就其發達,而不發達國家因為貧窮及其他原因而加速毀壞碳匯,變本加厲,世界之碳排將無可抑制,則發達國家恐亦無法享有發達之成果;以上幾種情境都可以找到給予碳匯一定賠(補)償的依據,且一樣適用於國內。
 
以上說明雖屬簡略,事實可能更為複雜與爭議,但仍可供參酌。
 
從另一個角度看,碳匯提供了「環境外部成本內部化」的一次全面性檢視的契機,並且同時兼容環境、社會與治理的ESG願景,是投資自然的最佳選擇,其內涵也有待進一步深化。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
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