環報第116期:COP26總體進展與台灣的應對

法律可以讓環境更好

COP26總體進展與台灣的應對
瓦特故鄉與氣候大會
 
英國蘇格蘭格拉斯哥氣候大會落幕,各界正在進行觀察、分析、推演的工作,為自己的國家與企業打造一個更韌性的未來。
 
在瓦特的故鄉--格拉斯哥舉辦的氣候大會,決議逐步減少沒有進行碳捕獲以及碳儲存的煤電廠,真是充滿歷史寓意。1769年瓦特取得蒸氣機的專利,推升了工業革命的進程。有人說瓦特是氣候變遷之父—加速煤炭之使用;有人反對,認為蒸汽機不是瓦特發明的,瓦特反而是像許多對抗氣候變遷的科學家、工程師一樣,致力於提高能源使用效率;
 
這就是充滿爭辯的科學與進步的關係。可以確定的是,200多年來,人類依靠蘊藏地底的化石燃料,天翻地覆的改變了世界的格局與樣貌,如今,已經面臨退場的時刻。
 
某個程度講,從1990年IPCC提出第一份報告後,人口成長了20幾億,每個人都需要使用能源,都在消費能源,氣候危機實為人類危機,問題是,人類面對危機也並不總是戰戰兢兢,反而更多是渾渾噩噩。願意認真面對各種似乎確定、卻又不甚確定的未來,是扭轉自己命運以及地球命運的開始。
 
「格拉斯哥氣候協定」(Glasgow Climate Pact, GCP)在此意義上,仍具有一定的作用,對於未來,仍抱持樂觀。至少啟動了許多人們不敢碰觸的行動,例如減少煤電、甲烷、解救森林、強化氣候融資等。
 
格拉斯哥氣候協定主要有八個部分,包括科學發現與氣候問題的急迫性;氣候調適;調適行動資金;減緩;資金、科技轉讓與能力建構;損失與損害;執行機制;合作機制;並且成功的將全球的視野拉近到”2030”這個『鏡頭』,不讓各國政府再以「遙不可及」的鬆散態度拖延卸責。
 
這個「不好不壞」、「首次直面煤電廠」、「加速檢視NDC」、「挽救森林」、「逆轉甲烷替代」的大會,既帶來希望,當然也不免讓人失望,端視急切之程度以及所處的地位與角色。
 
格拉斯哥氣候協定(Glasgow Climate Pact, GCP)
 
由於各國減量行動嚴重不足,根據聯合國環境規劃署(UNEP)發布的報告,即使各國兌現其目前所提的NDC,全球增溫在本世紀末還是會上升到2.7度,遠高於巴黎協定所設的1.5度底限。也因此,在格拉斯哥大會召開之前,各國不斷宣示淨零,連幾個原本排斥的國家,例如印度、泰國、越南等也紛紛加入淨零行列,迄至目前為止,占全球經濟總量90%的一百多個國家都被淨零承諾覆蓋,時間分別是2050/2060/2070等。
 
在這樣的「長期宣示」,卻不提出具體時程的「拖延下」,『氣候急刻』之呼聲不曾停歇,葛瑞塔等青年發起的氣候急刻3.0訴求鏗鏘有力,但各國的爾虞我詐更未曾改變。科學上找不到除了人為溫室氣體排放之外的自然因素,可謂減少減排添加不作為柴火。而世紀末不增溫超過1.5度的訴求,是以IPCC的報告為計算基礎,全球總排放量之成因已經確定,解方也陸續提出。雖然總體上無法「齊一步驟」,但方向大致明確。
 
以下摘述各項重點以利後續考察:
 
一、 科學及急刻
 
承認最佳可行科學對於氣候行動與決策之重要性;歡迎IPCC明年向SBSTA提出的報告;警告人類迄今已造成大約1.1度的增溫,影響遍及全部地區,達成巴黎協定的碳預算愈趨緊縮且快速耗損;謹記巴黎協定之達成必須反應公平與共同但有差別責任之原則;未來十年急迫必須採取減量、調適與金融之行動以弭補跟巴黎協定目標之落差;
 
二、 調適
 
IPCC第六次報告所提的極端氣候對人與自然之不利影響將會持續,且隨增溫而更加提高;迫切需要加大金融、能力建構以及技術移轉,提高調適能力、強化韌性,減少脆弱性,並考量開發中國家的優先需要;尚未提交國家調適計畫的,必須在明年之前提出,以利全球盤查;2022-2024將實施一個新的調適計畫(格拉斯哥—沙姆沙伊赫工作小組),也意味明年COP27主辦國埃及將致力於南方國家關切的調適、金融、損失與損害等議題。
 
三、 調適金融
 
當前來自開發國家的氣候資金只有20%,敦促開發國家加倍提供氣候調適融資,至2025年以前將達50%,與減量的金融達成平衡;敦促開發國家加大氣候融資的規模、技術轉讓以及能力建構,以協助開發中國家回應這個核心工作,包括國家調適計畫以及調適通訊報告;氣候金融的適當性與可預測性是重要的;對開發國家提高挹注調適基金以及最不發達國家基金表達歡迎;呼籲多邊發展銀行、金融機構以及私部門強化動能;
 
四、 減量
 
確認世紀末降溫1.5度是追求的目標,故此快速、深度以及可持續的二氧化碳減量,在2030年之前必須達到2010年水平的45%;並在2050年達成淨零;為此,以最佳可用科技為基礎,並以平等且反應共同但有差別責任與個別能力的原則為之;更新NDC並推動長期低碳發展策略是重要的;以各國目前提交的NDC推估,2030年的減排將比原來所需的目標高出13.7%;SBI/SBSTA要提出一份建議在2030年以前可加大減量雄心與執行的草案;要求各國在2022年之前重新檢視其NDC是否符合巴黎協定的目標,並強化2030年的作為;秘書處每年必須更新NDC的綜合報告,並提出長期低碳的發展策略,兩者結合具有重要性;在2030年之前每年召開部長會議以利推動;清潔能源製造與能源效率措施都要快速加大,邁向逐步減少的不使用碳捕獲以及碳儲存的煤電廠以及無效率的化石燃料補貼,支持公正轉型;歡迎各國採取進一步行動減少包括甲烷在內的非二氧化碳溫室氣體;強調森林、陸域、海洋的碳匯與碳庫之重要性,並確保社會與環境的防衛機制;
 
五、 減量與調適的金融、技術轉移、能力建構
 
督促發達國家加強上述各項支持,以延續其既存的氣候公約與巴黎協定義務,尤其在2019年的新冠疫情之後,並對發達國家無法履行原先承諾的2020年之前每年1000億美金的金額感到深度失望;期望發達國家在其下一個雙年通訊報告中儘早釐清其標準,在2025年之前完全兌現其承諾;資金來源包括特別提款權以及其他公私金融機構;關於能力建構已通過「COP26氣候行動催化劑」的決議;強化技術執行委員會(Technology Executive Committee)以及氣候技術中心與網絡(Climate Technology Centre and Network)的合作,並對技術機制給予更多合宜的資助;
 
六、 損失與損害
 
承認極端氣候與增溫衝擊,將會導致更大的社會、經濟、環境威脅;包括原住民在內的許多厲害關係人在改變與減少氣候不利影響方面角色重要;確認以需求為驅動的技術援助的重要性;進一步落實聖地牙哥網絡關於技術援助的執行;決定設置格拉絲哥對話機制,並由SBI(Subsidiary Body for Implementation)與華沙國際機制執委會(Executive Committee of the Warsaw International Mechanism for Loss and Damage)合作,在2024年六月前提出建議;
 
七、 執行
 
鼓勵非會員國利害關係人更有效參與,重申卡托維茲氣候協定(Katowice climate package),在NDC中提出一般性的時間框架、強化行動透明度的方法、以公共登錄提出模組以及執行程序、合作的指引、相關規則、非市場性的框架工作小組;督促各會員國及時報告透明度框架及時程表;協助開發中國家及時、適當、可預測的落實強化透明度框架;鼓勵全球環境基金(Global Environmental Facility )如實考慮配置予氣候衝擊之資金並促進改良後的透明度能力建構倡議(Capacity-Building Initiative for Transparency);確保公正轉型得以同時促進永續發展與消除貧窮,且資金動向得與低碳與氣候韌性相容;
 
八、 合作
 
聯合國秘書長將在2023年召開世界領袖會議,提出2030年的雄心;承認國際創新氣候行動之重要性;再次確認非會員國組織,包括公民團體、原住民、青年、兒童等之重要性;歡迎改良後的馬拉喀什全球氣候行動夥伴(Marrakech Partnership for Global Climate Action),追蹤志願性倡議之進度;強調原住民與地方社區的文化與知識對於氣候變遷有效行動的重要性;承認包括幾個非政府組織觀察員所扮演的角色;鼓勵女性參與氣候行動,確保性別回應之落實;
 
台灣的對應
 
台灣不是氣候公約會員國,卻無法自免於減碳的國際趨勢,這是事關國家承諾、貿易競爭以及永續發展的大事。
 
台灣在政黨輪替後,民進黨以非核家園貫穿能源政策,雖啟動再生能源的引擎,卻無法解決困頓之局面,只能高度仰賴燃煤與燃氣為主的火力發電,大大違背國際主流,碳排居高不下。
 
在此背景下,政府雖喊出淨零排放,但實際作為相當有限。
 
對台灣而言,如何在國際減碳的新趨勢下,調整自己的步伐,靈活運用氣候政策與工具,要看政府是否有務實的態度與可行的作法。
 
格拉斯哥氣候協定的亮點是針對森林、甲烷、煤炭各有決議。這是跟碳匯與減排邏輯相關的重要決議,殊值台灣重視。此外,關於資金與合作,也是政府可以考慮的新型氣候政策。
 
以下提出幾個必須重點回應的事項,以供各界參考。
 
首先,為什麼是森林?
 
森林是少數可吸收或儲存二氧化碳之碳匯,具有可經營、量測、申報、驗證之特質;相較於其他溼地、海洋、地層或碳捕捉與封存設施,技術要求較低、經營規模更具彈性。各國政府也許仍在猶豫如何捨棄燃化石燃料、進行碳定價,但他們必然願意擁抱森林,因為森林碳匯是基於土地、可表彰國家自然資源主權,且能賦權地方社區與惠益原住民,是最讓人民有感而有利於氣候公正轉型的減碳方案。在此次溫室氣體減量及管理法的修訂中,「碳匯」無端被刪除,這是不智的,亟須恢復,並且強化其內容,納入專屬森林惠益的原住民氣候基金是可行之作法,並同時在森林法中增訂肯認原住民歷史碳貢獻與未來碳貢獻的角色,以利未來原住民傳統領域管理確立法源,確保原住民轉型正義之落實;
 
為什麼是甲烷?
 
產生暖化效應的溫室氣體不只有二氧化碳一種,邁向真正淨零排放(不只有淨碳排放,還要淨零溫室氣體排放),必須即早面對甲烷減排。加以甲烷吸收熱能能力比二氧化碳高(20年內約86倍),在大氣中分解速度更快(甲烷減半約10年,二氧化碳約50年),在各國邁向淨零排放深水區,實質減碳成果不彰的此時,先做出成果顯得非常重要。
 
從國際政治角度,美國選擇甲烷(天然氣的主成分),力邀歐盟加入有其深層考量。美國是全球天然氣生產最多國家,持降低石油輸出國家組織 (OPEC)影響力,甚至催生天然氣輸出國家組織( Gas OPEC)算計。減碳大旗讓拜登榮耀回歸氣候大會,與歐盟互為犄角牽制中國,拿回氣候談判話語權,是美國催生「全球甲烷承諾」的主要原因。中國則以「尚待研究」為由,暫未加入。
 
於美國國內,甲烷減排打擊範圍集中,美國環保署依《清潔空氣法案》提出排放指南和新的效能標準,透過集氣管道安全規則(Gas Gathering Pipeline Safety Rule)、自動關閉氣閥規則(Automatic Shut-off Valve Rule)、輸氣管道安全規則(Gas Transmission Pipelines Safety Rule)等行政命令即可「立即」對石油與天然氣產業、廢棄油礦場、垃圾掩埋場、農業廢棄物規範。如此務實且充滿戰略考量的減排政策,是台灣辛苦追逐於國際淨零排放風潮時所欠缺之思考。
 
為什麼是煤炭?
 
197個國家簽署的格拉斯哥氣候協定首次明確表態,將「逐步減少」(phase down)『未使用碳捕獲與碳封存技術的煤電廠』以及淘汰(phase out)效率低下的化石燃料補貼。這是重中之重的決議,也會在未來的淨零路徑上扮演重要角色的決議。
 
在天然氣、煤炭以及石油這三種能源中,煤炭之低效高碳且重汙然,最廣受詬病。在COP26會議期間,共有77個國家簽署「全球清潔能源轉型協議」,主要經濟體將在2030年、其他國家則至遲到2040年必須結束煤炭投資,擴大清潔能源規模,實現逐步淘汰煤炭的「歷史共業」。中國、日本、韓國雖未加入,但陸續承諾將停止煤炭發電的海外融資,而波蘭與越南則出乎意料的也簽署了這項協議。
 
至於沒有效率的化石燃料補貼,由丹麥、法國、愛爾蘭等國發起的『超越石油與天然氣聯盟』(Beyond Oil and Gas Alliance)要求設定油氣勘探開採之落日條款。另有25個國家與金融機構聯合聲明在2022年之前停止對所有化石能源融資之支持,向清潔能源轉型。
 
為什麼要縮短NDC的檢視時程?
 
目前各國提交的NDC不到50%,將導致全球世紀末增溫2.7度,這是危機的訊號,為強化效率,從今年開始到2030年之前,氣候公約大會每年會舉辦部長會議,以催生更有雄心的NDC,取代原先每「五年」檢視一次的規定,因為「五年為期」真的太慢了,慢到甚至可以直接判定巴黎協定之死。
 
為什麼要重視資金與合作
 
台灣雖面臨減碳的巨大壓力,卻依舊可以積極對世界、尤其是友邦或其他氣候脆弱國家伸出援手,在資金上特別考量氣候友善的技術轉移以及調適能力建構等,是政府在制訂援外政策時,必須納入的,並可藉此強化國際合作,真正實現台灣幫得上忙的新型氣候外交政策。
 
小結
 
格拉斯哥大會跟以往的氣候大會一樣,有外交層面(例如美中應對氣候危機聯合聲明)、有法律層面(制式規格、程序要求)、有規範層面(甲烷、森林、煤炭),將近四萬人參與的此次會議,在天秤的兩端各有正反評價,對台灣的衝擊與影響也是正反都有,就看政府是否回應得當。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
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