環報第112期:公地、公共性與法律

環境法治觀察站

作為公地的森林及其命運
關於森林的一些錯置

關心森林的人一定非常希望更往前推,多少了解森林的形成歷史。地質學是一個途徑,樹木學也是一種途徑,小說更是。

森林的重要性無須贅述,為了森林,各國都有林務主管機關,問題是什麼是林務?要管什麼?這可是費盡多少科學家、決策者、環境美學者、森林愛好者的心神的事,而原住民與生俱來的傳統知識則長期受到忽略,他們並沒有什麼原住民土地、傳統領域或森林的主管機關,反而是有個主管機關專門要管原住民的事務。

從英國的森林大憲章以來,森林就預示了權力的失衡以及階級的悲劇。長久以來,森林的公益與經濟各自受到啟迪,在不同的歷史時期遭遇不同的命運。在經濟的概念還沒有及於森林之前,也許是森林的「公益」最平穩運行的時期,樹木自然生長,萬物棲居其間,鮮受干擾。

以森林為主的國際協定與原則、國內法律與規章不計其數,從空中俯瞰,森林在世界各地有不同的樣貌,但是接連土地與蒼穹的筆直身影,繼續與人類糾結纏繞。森林看似重要,卻很少成為政治的核心,也很少國家的森林不遭逢程度不一的悲慘命運。徹底扭轉森林原來的困境,在氣候時代至少要把握幾個原則:誠信為本;森林的複雜性不能成為因循舊制的藉口;國家的森林應更集中在國家應該做的事,林業則宜在嚴格的規制下鼓勵私人參與;還有更平等務實的保育行動等;

在國家主權的覆蓋下,森林已無「公海」(無人可及的管轄)之類的公地實體,但森林的公益性已經在認知森林的全球共性之下,藉由國家立法加以鞏固,以確保森林之永續,並有充足的底氣對抗經濟的索求。問題是,符合森林本旨的德性要如何確立?水源、神聖領地、生物多樣性的棲地、原住民傳統領域、碳匯、美學的涵養、天地人合一的共善,這些森林公益的整體,要如何透過制度設計加以維繫或彰顯?徵諸歷史,森林所需的法律不宜太硬,軟而得法可能更重要。亦即,森林相關的國際公約、國內法律之外,其他森林治理的軟法也要扮演一定角色。公益性的彰顯不一定必須在森林權屬上概由國家所有、管理;也不一定要以嚴刑峻法為後盾;換言之,作為公地的森林公共性,重點不在於權屬的國有、公有與私有,而是理解各自的角色與促進森林公共性的方法,從而翻轉法律的舊貌,塑造新的森林法。

歷史、科學、森林

在人們還不知道「森林」的整體概念、在執政者尚未有「科學方法」丈量「森林」之前,「森林」是「等待征服的對象」,「殖民」在某個程度上而言是後設的情境描述,是強凌弱、主對奴、重對輕的「過程」與「震攝」。各個殖民的伊始,都有原住民的身影,都是上述「情狀」的施加。征服、掠奪了這些「森林」之後,「開放」為(殖民)政府對外開發的區域,根本談不上保育或永續。保育或永續這些「先進思想」就像那個(殖民)時代的一些靈光,只是偶而乍現在學術或非常少的地點,成為歷史考古的素材,不應該被放大到成為整個民族的榮耀一般。如果重演一次這樣的殖民歷史,不會有多大的差異發生,現在應該做的,就是記取這樣的教訓,不讓歷史重演,但可能嗎?歷史不重演,難道歷史還能成為改變的起點?歷史是為理解「集體」,而不是「個體」,儘管無個體就無集體,或「有此個體不必然有彼集體」。歷史之因與果,並不是托諸神話、冥想、虛無、宗教,歷史也需要科學。正確理解「歷史」,有助於辨識成為現代「科學」的起源。

當「歷史」重塑,科學也必然改寫。原本無心的時間被歧視性的以過去、現在、未來作為劃分,注入各自不同的血液,成為個體的通道,以政治、經濟、社會、文化、法律之型態,有機演進。對生命的認知如果建構在接續與變化的所有事件的總和與突變,就會孕育出不同的深度與寬度的社會產物,包括思想與行動。只求溫飽之人的過去與未來在歷史之光的照耀下,似乎不具深刻意義,甚至也不解其在人類進化進程中的角色定位。死亡雖屬確定,但死之前的一切難以預測。歷史也一樣。但歷史裡不應該只看終結(其實是不確知的某種情境)而遲滯不前。每個具體階段的歷史都有其驅動力,或反作用力,可進可退,會進會退。集體潛意識或無意識或與歷史節點與社會洞見有距離。消失的那些無足輕重的、微弱之聲的個體與其集體,斑斑可見。這樣的庶民之見,如何成為今日歷史的參照?每個孩子都不知道一旦父母俱亡,自己會成為什麼樣的人?歷史也一樣。一個人就有一個世界,不是真的有「那個世界」,而是理解世界的方法,與他人是有交集可能的,這也是社會共識的來源。

最早的人類以為自己及自己的社區就是天、就是地,天地之於他們,就跟每個人有手、有腳、有眼、有耳一樣自然不過;最早的人類應該也不會去區分自己跟其他生物有何差別,人與自然的分立是經過非常長的時間進化的,可能感知不到,進行的非常慢、非常慢。在此階段,一個世代跟一個世代的經驗也沒有太大不同。在相對小的或者非常小的社群裡,所有的關係好像都理所當然,沒有大多遐想。即使這樣的關係偶被打破,再建者也差不了多少。可以說,「倫理」的改變很慢、很慢,慢到好像一切都不會改變,不曾改變,也改變不了。

關於森林的公地,歷史是解方?

在世界「打開」(殖民)之前,一些本土的原住民(台灣原住民、南島住民、美洲印第安人、澳洲土著等),從大西洋到太平洋、從都蘭到南島,都曾經沒有遭遇太大的阻礙而暢行各洲。這樣的歷史直到「文明」萌芽,以暴力手段、貿易手段、旅行、甚至戰爭展現、無遠弗屆,打破原本單純的社會關係,影響了人們的記憶,於是對於歷史開始有了「新的理解」,需要依靠不同的「方法」(理論)。

如果以前的人類即使「欠缺」歷史感依舊可以綿延世代之傳承,那為什麼現在的人類就要「完全投入並擁有強烈的歷史感」呢?歷史指涉未來的力量真的有那麼大嗎?時間快轉的西方,是不是就這樣誤解了東方?那些好像沒有時間觀念的慢民族?文明確實是後設的,有些「文明」確實消失於沒有韌性,但這又如何?從某個角度講,另有新的文明出現,不是已經解釋了一些「道理」?但是,如果文明是建立在威權、家長、封建、種族之上,在它消失之後,如果新的文明是財產、是所有權及立基其上的法律制度,那些變化的因素,例如貨幣、商品、債務、勞力所形成的新的社會結構,要如何評量好壞?多久才能斷定好壞?在城邦孵成的民主與寡頭政治,是不是適合推及廣袤大地?歷史的人性指涉,不管是以朝代、以事件、以氣候為周期,是不是陷入一種循環論的觀點?太陽底下無新鮮事的過往真的可以指明未來的方向?歷史就是不斷重複循環的周期性累積?那所有活在當下的人類與自然環境的所有活動又要在這樣的史觀中扮演什麼樣的角色?歷史是否自我表明了自然環境就是形塑人類的驅動力?就像社會不會就是毒瘤,自然環境也不會總是讚歌!歷史的大定論多數是騙局,但歷史的推動力也讓人無法抗拒,兩者之別,在於對自然環境的領悟與回應。

森林公地的日本案例參照

全球森林的重要功能之一就是「屬於公共資產」(common property),不管其權屬為何,這樣的森林功能是不能被換價或交易的,或者被獨斷決行的。不論其體制型態是民主或專制,公眾的參與也是必須謹守的程序。

在國家權力覆蓋森林之前,久居其地的原住民,雖無產權概念,卻不乏公地意識,只是不同族群之間的「公地」偶有重疊,屢有糾紛,如此歷史並非少見。公地之更迭與族群之興衰同步,波折起伏,迄今猶存。

公地的法律地位不明。民法從單純的產權角度區分單獨所有或共有。而共有又可分分別共有與公同共有。學法律的人相信都對這種「複雜的法律關係」燒腦不已。或許是因為這樣,所以對「公地」的法律內涵鮮少問津。任由公地自治(理)是一種方法,原住民的傳統領域就是如此;更多的是主權的介入,哪裡有主權,哪裡就有森林公地的命運,通常不是很好的命運。

某種程度上說,近代國家興起之前,多數森林都是具有公地性質的,不管部落或墾殖者,視為私有或為部落、族親而存在。被殖民的蠻荒土地歷經「國家化」的過程可謂是森林公地轉移的過程,因為國家的任務多元且多變,因此森林漸漸被切割且破碎。除了砍伐問題之外,森林的防洪、治水問題很少被重視。森林的公地性在國家的視野下,開始有了不同的承載,各種公共目的經常發生齟齬,以法律用語來說,就是「法益衝突」,也很少被認真對待。作為公地的森林,其內涵隨著時代變遷而有所不同,以法律體系而言,既存於森林法,也散見於水土保持、水利、乃至觀光、國家公園、生態等法律。

日本江戶時代至明治時期都還存在的公有林(forest iriai),經過1960年立法現代化(Act for Modernization of Iriai)之後,據研究,清查出大概一個台灣大小的此類森林,及與各該林地相鄰的群體,該法也有效的建立了林產合作與產權的樣態,而因為戰後的林業需求驟降,也幸而沒有發生一味的伐林創利的個人行為,反而形成了新的稅賦負擔,以及管制性的措施。應該注意的是,此江戶時代的公有林各有其成員與組織,有些是不入會就沒有資格的,有些則可;有些可將份額交易,有些則否;有些是以離開土地與否判定有無權利;

可見森林的公地性在森林國家化之後,已經轉嫁到國家的任務身上。國家對待森林的態度與方法就是森林公地是否發出悲鳴或能否釀出新景的關鍵。日本的經驗是先私有化森林公地,然後對森林公地保留開放態度;致使日本戰後的森林公地顯露出很不一樣的風景,私人的組合對待森林的方式一定程度決定了當前日本森林的樣貌。而影響私人或組合的森林公地因素不一,有組織面、有勞務面、有規模面等等;此外,影響森林公地利用的還有經濟誘因不大,亦即「利不及費」。如此一來,森林公地是否會向教育或休閒傾斜,也值得觀察。
發行人:謝英士主編:高思齊
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