環報第112期:公地、公共性與法律

刺蝟與狐狸專欄

關於森林法的一些思考
水患之原因,幾乎都跟森林功能不彰有關。所謂治水要先治山,道理確實成立。土地荒漠化、沙化、水土流失、旱災、水災、生物多樣性破壞、持久性有機物污染、大氣污染、水污染、廢棄物清理等常見的生態危機,環境規制不是闕漏,就是逸漏,造成生態危機一再重複發生,難以根治,法律系統似乎束手無策。

談水的問題還不如先談山的問題。

在台灣,過去林務之重點一直都是放在「林業」的經營與收穫,讓「森林」的綜合性、總合性價值受到忽略,也談不上所謂「治山」。而「治山」與「治水」之分離,讓主管水利的屬於經濟部,主管林務的屬於農委會,分歧而無效率,導致沉痾難解。

與此同時,許多新興的保育法規,例如野生動物保護、自然保護區、國家公園等,其依附的、所在的、相關的「森林」,如果不能善治,就會影響這些保育法律的施行成效。

中國大陸對森林的定義不是從森林本身切入,而是針對森林『資源』的內容加以定義。其森林法實施條例第二條規定,森林資源包括森林、林木、林地以及依託森林生存的野生動物、植物和微生物等。此一定義切割了森林的環境與生物,失去整體觀,森林的生態意義就無法獲得確立。

台灣的森林法定義森林為「林地及其竹木之總稱」,重點在將「竹」納入,著重在森林經營的不切實際,漠視森林依附之土地利用方式與利害相關者之平衡,森林的整體價值必然無法彰顯。

如果森林法只見到樹木,不能見到樹木依存的土地、所需要的水以及為大地所固的碳,那麼森林法的價值就會受到不利的影響。怎麼說?例如森林資源調查不包括岩石、裸露地、溼地、流域等生態因子,因為這並不屬於「林地」,導致「森林整體觀」嚴重扭曲,法律的效力大打折扣。沒有整體生態觀的森林法可以為礦區、工業區、高山道路、各式「園區」、高爾夫球場、大型建案、社區,大開綠燈,林務官員浸假淪為幫凶、甚至勾結營私,儘管據稱森林資源調查顯示台灣的森林覆蓋率高達約61%左右,但從空拍實證,各種崩塌地、礦區、社區、林相稀疏地等林立,我們的森林「資源」是否如此豐碩?61%又代表什麼意義?有什麼價值?恐怕都有待探究。

森林國有化自日治時期開始,國民政府延續,政黨輪替後的民進黨政府將之文青化,少有思考其對於「新體制」的意義與價值的討論。行政院有意「開放山林」,殊不知開放的山林需要有更高的善治,包括法律,包括與原住民的關係,包括解放人民對於山林的禁錮等。森林作為一種最重要的「公地」,最適合以之檢視國家的新任務、新使命、新願景。

如今之森林法對於造林、護林、營林的人(林農)保障不周,多數人對於山林之親近與利用毫無付費概念,理所當然以為這是國家的恩賜,導致無形中虛擲了國家維護森林的成本,尤其是山區道路的修繕與維護年年虛耗大筆預算,如果加上隨之而來的水土流失之整治費用,所有跟山有關的不利益由全民負擔,都顯示出一種生態補償的失衡。至於森林火災之預防以及病蟲害之醫治更是森林治理責任歸屬的逸漏。究竟是誰、在什麼程度要負擔國家的森林體質健康?需要多少費用?在防治森林破壞問題上,長久以來公眾只知有「山老鼠」,不知有「官老鼠」,惟即使如此,除了刑罰外,「頂多」也是按照「木材材積」計算賠償金額,而忽視生態損失。自林務局改制後,林業長期不振,連帶森林治理之「林業為本」或「生態為本」的無謂爭議,森林人已非單純森林人,卻仍分不清楚森林治理之重點與方向。整部森林法鮮少看到「林業部門」的責任,卻常見其他「私人林業主」或「相關利害關係人」的歸責事由,十足反應森林法的「州官屬性」,森林以國有為主,州官既是裁判,又參與其中,自己玩得高興,百姓是不是真的得利?生態之利?森林裡常見莫名的掠奪者,規模有大、有小。大者如國家、部門、企業,小者如私人未經許可用林之類。如果61%的森林覆蓋率多是幼小的林木,那麼要達到成林、林相佳、世代可用,恐怕還有段非常長的距離。森林的處罰體系也有偽善問題。重罰破壞者固然師出有名,但消費者?不管是良樹或良禽、良獸,沒有消費,哪來砍伐或獵捕?

見微知著,當前的森林法體系既不屬於人民,也不以人民為主而思考;此外,森林法如果不是以科學為主,欠缺科學基礎,那會是什麼樣的「治理」;如果森林遠離城市,那會是什麼樣的森林?又會營造出什麼樣的城市?如果森林法沒有透明的程序,權責相符的機制,那又會造就出一個什麼樣的森林?

森林法既無林業主管機關的監督與政府行為之約束,已可看出其無法使力的窘困之境,林務局以及各個事業區之存廢,頗值反思。就森林之利用而言,政府與企業之考量常優於一般民眾,有環境基本法卻束諸高閣,而不能引為其他環境規制之法源或解釋之參考依據,環境問題之執法機關不能只靠環保稽查大隊這樣的末端苦究而已,而必須是像行政執行署一樣,由統一的執法機構加以執行(或許檢察機關可以作為過渡),同時建立跨部門的環境資訊公開系統,延伸對於外部驗證(森林或環境友善產品之辨識與證明)制度的建立,如此森林法或許會稍有機會貢獻其應有之價值。否則,一部「森林法」之單獨立法,是不是還有意義?也頗堪懷疑。
發行人:謝英士主編:高思齊
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