環報第56期:我國的溫室氣體減量政策正走在十字路口上

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我國的溫室氣體減量政策正走在十字路口上
去年(2015)七月一日我國正式公佈實施「溫室氣體減量及管理法」(下稱溫管法),並在九月公佈台灣版的國家自主預期貢獻(INDCs),明定減量目標。

根據溫管法第4條規定,國家溫室氣體長期減量目標為2050年溫室氣體排放量降為2005年排放量50%,但可參酌聯合國氣候變遷綱要公約與其協議,適時調整;另外,短期的階段管制目標則以5年為一階段,其目標及管制方式之準則,由中央主管機關會同中央目的事業主管機關,邀集學者、專家及民間團體組成諮詢委員會定之(溫管法第11條)。

階段管制目標是指,依國家溫室氣體減量推動方案,對一定期間內的二氧化碳排放總當量所為之管制總量(溫管法第3條);是指在最終總量目標底下,至2050年間,每五年台灣可以排放多少二氧化碳之規劃,接續的多個階段管制目標目的就是要達成上述總量目標,所以,也可以理解為台灣的減碳改革路徑。

一般來說,這條路徑可能會緩慢上升,到達頂峰後,穩定下降,至於多快到達峰值,開始下降,就要看改革的強度。而為了擘劃這條決定台灣未來世代發展的重要路徑,環保署已籌組「溫室氣體階段管制目標諮詢委員會」,積極進行「溫室氣體階段管制目標及管制方式作業準則訂修」。但在作業準則草案訂定過程中,對於溫室氣體排放量計算以及各部門減量幅度(與責任)則充滿著保守氣息與模糊地帶,隱約透露台灣不願面對的真相。


我國溫室氣體排放高峰是否已經到達?

溫管法第9條第3項將溫室氣體排放來源分為五個部門:能源、製造、運輸、住商及農業,並由環保署會商主管機關制定各部門每五年的階段管制目標。五大部門如何設定減量目標,非常重要,等於是各部門間競相爭奪未來發展空間(溫室氣體排放額度)的戰爭,總量不變下,你多我少,會牽涉部門發展的空間,這也是跨部門協商的最大挑戰。

部門減量責任分配涉及公平與正義,從來源看,應該是排放愈多,責任愈大,但問題是,能源部門為了供應其他部門所需用電所產生的碳排放,應該算是誰的責任?

4月6日諮詢委員會第一次會議時,草案版本第四條認為:「能源部門應明定公用事業減量責任,其階段管制目標得扣除公用事業提供排放源能源消費所產生之間接排放二氧化碳當量之額度」;白話點說,就是電是你們在用,當然算是你的碳排放,但這樣又延伸出第二個問題,如果能源部門發的電很髒,單位溫室氣體排放量很高,到底算誰的責任?

上述討論是階段管制目標的核心,我們認為,為貫徹我國溫室氣體減量的總量目標達成,在階段管制目標上,應該先明訂能源部門電力排放係數降低目標,剩餘空間再進行部門分配;但目前作業準則的規畫,則是先規劃部門分配,剩下再要求能源部門降低。而這兩種情境,剛好是下圖包含電力消費(左圖),以及不包含電力消費(右圖)兩種路線,而這兩種路線呈現出來的排放結構是不一樣的,看是左派思維還是右派思維,對臺灣未來永續發展會產生重大影響。

 

舉例來說,左邊的圖能源部門所佔比例比住宅(12.62%)、服務業(13.12%)還少,承擔的減量責任只有10.63%;右邊的圖能源部門就高達66%。但住宅是內政部,服務可能是跨部門,牽涉到的民眾都比能源部門多很多,如依照左圖思維把重點放在住宅、服務業上是否符合公平正義?能解決髒電的問題嗎?

如果偏向左圖,其實是變相加重住宅、服務業或是工業部門的責任,住宅部門從1.84%增加到12.62%,服務業從1.76%增加到13.12%,工業從16.06%增加到48.30%;如果是偏向右圖,能源部門要負擔66%,表示它整個的規劃、整個的力度和整個的密度,從政策到預算通通都需要加大,才有可能讓整體降下來。也因此左右情境差別非常大,減碳責任分配學問就在這裡。

能源部門從左轉右,代表排碳量從10%到66%,相差6到7倍,假設台灣要透過溫管法走向低碳社會、低碳的未來,當然就要討論能源結構調整。如果我們願意藉此機會,面對我們能源的結構,透過階段管制目標,逐步規劃減碳策略與方案,也許還有機會讓我們未來的世代能有低碳的願景。即使第一個五年提不出來再生能源發展目標、既有燃煤與燃氣電力設備更新目標的話,我們還可以期待未來10年、20年可以逐漸完成;但如果現在就確立能源部門的減碳責任只有 10%,不提出更高標準的願景,調整步伐會非常緩慢,一切照舊,對於邁向低碳未來幾乎完全沒有作用。

我們認為能源部門要明確提出電力排放係數或能源效率改善方式,往後5年、10年、15年各個階段管制目標內改善多少要說清楚,剩下的再由其他部門分擔;能源產業是大資本、長時間的規劃,能源部門不可能馬上降下來,但溫管法的總量目標是到2050年,距離現在有30幾年,可以設定不同的目標,逐步邁進,但絕對不能一開始就限縮能源部門到2050年前只有10%的責任。

現在是階段管制目標作業準則制訂的重要時刻,我們呼籲政府要認清前揭左圖與右圖的差異,基於公平與正義的原則,勇敢面對我們過去一直不敢面對的能源結構問題,採取力道更強的改革路徑,是先從特定的能源部門著手分配應有的減量責任,才是台灣之福。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
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