環報第131期:氣候政策失職如何究責?

汪洋中的一滴水

「落實國家人權行動計畫」審查會議意見
落實國家人權行動計畫
 
臺灣首部「國家人權行動計畫」(2022-2024)於去年5月發布,同年6月行政院人權及轉型正義處(下稱人權處)設立,旋即規劃辦理「落實國家人權行動計畫管考規劃」。
 
「國家人權行動計畫」優先推動之八大議題分別為「強化人權保障體制」、「人權教育」、「平等與不歧視」、「強化生命權保障」、「居住正義」、「氣候變遷與人權」、「數位人權」、「難民權利保障」等,第1次審查會議已於2月陸續舉辦,包含本會共有超過五十個民間團體參與。
 
依據行政院人權處管考規劃要求,各主辦機關應於111年11月10日前填報「辦理情形表」回復行政院,並將管考類型分為三級:(1)繼續追蹤:係指尚未達到關鍵績效指標目標值,應按期程填列該行動之相關辦理情形者;(2)自行追蹤:係指已達到關鍵績效指標目標值,且依其性質為應持續辦理而列入例行性業務予以推動,毋庸繼續填列該行動之相關辦理情形者;(3)解除追蹤:係指已達到關鍵績效指標目標值,毋庸繼續填列該行動之相關辦理情形者,引導「國家人權行動計畫」融入各主辦機關人權相關任務編組事務,相關建制尚在進行中,必須審慎以對,以免對應不佳,脫卸責任之情況發生。
 
高高舉起,輕輕放下?
 
「氣候變遷與人權」專章,是臺灣以人權為基礎的國家氣候行動,是與國際同步、甚至是領先各國的一項重大國家政策,殊值肯定。專章包含編號123至132等十項行動,共26項關鍵績效指標,每項關鍵績效指標對應數個權責機關不等。
 
多數指標各權責機關列為繼續追蹤,或自行追蹤,僅財政部一項(125-2)、交通部兩項(132-1,132-2),及經濟部七項(123-3、124-3、129-1,130-1,131-1,131-2,132-2)等極少數列為解除追蹤,亦即自認「已達到關鍵績效指標目標值,毋庸繼續填列該行動之相關辦理情形者」。換言之,日後關於各該關鍵指標將不會在國家人權行動計畫的管考之列。
 
其中財政部(125-2)泛公股銀行已全數加入「赤道原則」;經濟部智慧財產局(129-1,130-1)已修正「發明專利加速審查作業方案」,公布綠色專利加速審查案件相關統計數據,綠色專利加速審查案件准、駁情形等事項較為明確外,其餘解除追蹤項目的理由、說明及內容,均有欠缺,且不負責任,行政院人權處不應同意各該機關之意見。
 
「國家人權行動計畫」撰寫過程耗時近4年,八大議題之「氣候變遷與人權」更是計畫討論後期才加入的新興議題。而在「國家人權行動計畫」發布不過半年,在諸多盤點、研究、分析都尚未進行之前,竟已有許多權責機構建議行動與關鍵績效指標應「解除追蹤」、「自行追蹤」,甚至以「無此項業務」一句話帶過,極為敷衍,違背「國家人權行動計畫」之制訂目的,也嚴重輕忽機關權責,行政院人權處應該予以重視並處理此等輕忽以及懈怠之行為。

「氣候變遷與人權」專章細部意見

臺灣以「人權立國」自許,但首部「國家人權行動計畫」慘遭粗暴對待,令人痛心。強烈建議行政院積極強化「辦理情形表」內「人權處建議」之內容,並提高內部管考頻率,建立究責機制,可考慮納入季報或半年報機制,以管考、橫向溝通作為各機關人權能力建構手段,深化我國人權事務內涵。

以下針對個別關鍵績效指標提出建議,提供行政院與各權責機關參考、回應。
 
關鍵績效指標131:確保電價合理反映外部成本

131-1 盤點現行電價已反映之外部成本。(經濟部自評解除追蹤)

經濟部設有「電價費率審議會」每半年或招開臨時會方式審議電價,認為電價公式已認列外部成本包含空污費、石油基金、再生能源基金、電力開發協助金、核能後端成本,透過稅捐及規費等科目納入成本,毋須繼續填列辦理情形。但這些列舉的項目為什麼是外部成本之一?其影響為何?是否必要列入?均未見經部部說明。且關於「外部成本」為何?亦未見經濟部官方定義,率爾建議解除管制,其輕描淡寫之作法,令人駭然於其輕忽卸責之輕浮態度,完全無法苟同。

以國際貨幣組織(IMF)化石燃料補貼全球評估(2021)為例,至少分為顯性補貼、隱性補貼兩類,將使用化石燃料衍生的排碳、空污、噪音、塞車與道路交通意外等環境與社會成本,視為化石燃料補貼的一環。

具體言之,IMF關注的外部成本疾病風險,以全球疾病負擔模型(Global Burden of Disease, GBD) 推估,環保署徵收之空污費是否已充分反映已有爭議;塞車與道路交通意外等損失更沒有包含。沒有外部成本定義、成本模型,沒有確認相關要項,如何正確認識已納入電價公式的外部成本項目,又如何據此建議解除管制,怠忽自己的氣候人權義務與責任?

本項建議應「繼續追蹤」,主責機關並應妥為界定電價外部成本,並發表電價外部成本評估報告,作為盤點現行電價是否已經反映之外部成本基礎;形成持續評估電價外部成本機制,供電價費率審議會參考。

131-2 提出未來新增外部成本之電價反映機制。(經濟部自評解除追蹤)

經濟部以「氣候變遷因應法」課徵碳費後,歸屬電業成本部分將納入台電會計科目,作為溫室氣體排放外部成本內部化之機制,認為毋須繼續填列辦理情形。

惟,如上所述,沒有電價「外部成本」定義與範疇界定,如何提出未來新增「機制」?更何況,課徵碳費至少也有(1)不完全反映真實碳費;(2)扣除提供電力消費之排放量(氣候變遷因應法第28條第2項)等問題。豈可據此即謂可以解除管制,事情連做都沒有做,就要解除?

IMF化石燃料補貼全球評估(2021),逐步增加之溫室氣體排放外部成本評估方式有(1)碳社會成本評估(Social Cost of Carbon, SCC),每噸51至61美元;(2)巴黎協定目標下最低成本之全球碳價評估,每噸40至100美元;(3)國家自願承諾下的隱含碳價,每噸25至75美元(各國差異極大,也有遠低於25美元)等等,經濟部相關考量為何?

現行電業課徵碳費,並不包含電力消費者產生的排放量,即九成五以上的外部成本未計入,又要如何調整?難道企業支付碳費就可堂而皇之的宣稱,已盡企業氣候責任,外部成本已內部化嗎?連企業都不敢這樣主張,經濟部竟可建議解除管制?

本項建議應「繼續追蹤」,待建立電價「外部成本」定義與範疇界定,公知其方法學後,才有提出新增「機制」的討論適用。

關鍵績效指標132:研擬逐步停止對化石燃料補貼之替代方案

132-1 盤點補貼項目法律依據及提出受停止補貼影響對象之衝擊評估。(農委會自評自行追蹤;交通部自評解除追蹤;經濟部自評自行追蹤)

農委會認有漁業用油補貼,經濟部認有外島油品海運費用補助,列入例行性業務予以推動;交通部認無化石燃料補貼業務,毋須繼續填列辦理情形。

惟上述部會補貼政策沿革、補貼數據與經費、停止補貼影響之衝擊評估具體內容等均欠缺,無法呈現機關考量及其評估依據。沒有「化石燃料補貼」範疇界定,如何盤點?更遑論列出低效率、無效率之補貼項目,進行氣候人權評估。

化石燃料補貼改革(Fossil Fuel Subsidy Reform, FFSR)是WTO、G20、APEC等國際場域的共識,也是格拉斯哥協定(Glasgow Climate Pact)揭櫫的重要原則;IMF推估臺灣化石燃料直接補貼金額約為26億美元,約佔GDP的0.4%,若加計氣候變遷、空污、車輛使用等間接外部成本,補貼高達461億美元,不得不慎。

2017年經濟部能源局曾依照「APEC化石燃料補貼同儕檢視指導方針」,在APEC Energy Working Group 協助下提出「中華臺北化石燃料補貼改革同儕檢視報告」。臺灣擇定的(1)外島地區油品海運運輸費用補助、(2)公用路燈電價優惠、(3)農機設備相關油電免徵營業稅、(4)農機動力用電停用期間基本電費補貼、(5)農機設備油價補貼等五項政策,均為APEC專家審定為支持性補貼措施,且導致化石燃料的浪費和低效使用 。各權責機關應建立類似上述APEC補貼政策審定機制,先就2017年所提五項政策回應。

事實上,上述五項政策是臺灣自行提出,不代表臺灣的補貼政策只有這五項。例如交通部「市區、公路汽車及計程車客運業油價補貼作業執行要點」(非屬COVID19汽車、計程車等運輸業紓困振興方案)就是直接補貼,交通部怎會自認無化石燃料補貼業務?

2019年聯合國環境規劃署(UNEP)「在SDGs背景下量測化石燃料補貼」報告,將補貼分為(1)直接轉移價格;(2)能源價格為政府誘導轉移或監管;(3)稅收支出、放棄其他收入及低估商品和服務價格;(4)風險轉移,代行業承擔風險等四類並列舉常見補貼政策 ;WTO補貼及平衡措施協定(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, ASCM)也有就補貼範疇定義,其他諸如IEA、OECD、IMF亦有化石燃料補貼改革指導文件。

本項建議各權責機關均應列為「繼續追蹤」,確認「化石燃料補貼」範疇、研擬指導文件;依指導文件逐步完成政策盤點,再進行停止補貼影響對象衝擊評估。

132-2 提出停止補貼之可行替代方案建議書。(農委會自評自行追蹤;交通部自評解除追蹤;經濟部自評解除追蹤)

本項建議各權責機關均應列為「繼續追蹤」,因為本項關鍵績效指標為「提出」停止補貼之可行「替代方案建議書」。各權責機關沒有提出建議書前,均不符合「已達到」關鍵績效指標目標值的規定,不符自行追蹤或解除追蹤的標準。

而在沒有完成132-1關鍵績效指標前,連補助項目與停止補貼衝擊都不知道,更不可能提出「替代方案建議書」。

*參考資訊:「氣候變遷與人權」專章行動項目(編號123至132)與關鍵指標
 
行動項目123:修正溫管法,減緩人民受氣候變遷之負面衝擊。
123-1溫管法修正過程中擴大公眾溝通,將跨世代衡平義務、性別平等、脆弱群體、公民參與/訴訟等人權保障規範納入政府相關法律與政策規劃管理原則,凝聚修法共識。
123-2研擬「國家自定貢獻」(NDC)融入人權因素之指引。
123-3依共同但有差別責任原則,檢討更新或強化2030年溫室氣體減量目標及關鍵部門具體行動,並擘劃2050年淨零排放發展方向及路徑藍圖。

行動項目124:持續推動「國家氣候變遷調適行動方案」,建構整體經濟社會環境韌性,並確保人民具備因應氣候變遷足夠之調適能力。
124-1研擬「國家氣候變遷調適行動方案」融入人權因素之操作指南(如:氣候難民、原住民族等特殊處遇脆弱群體需求)。
124-2盤點既有法規工具,針對特別易受災或脆弱群體(如:農民、原住民族、高齡者及身心障礙者等),提供完備之司法救濟管道,並完善相關法規制度。
124-3公開八大領域調適行動階段做法與成果,提升政策透明度。

行動項目125:以「綠色金融行動方案2.0」推動永續金融生態系,引導資金投入綠色及永續發展
125-1-1引導資金支持綠色及永續發展:建立永續金融涵蓋範圍、檢討並研議綠色債券發行架構及管理機制。
125-1-2透過市場機制及配套措施等方式鼓勵金融機構對綠色產業及永續發展領域辦理授信及投資。
125-2與國際接軌:泛公股銀行研議加入「赤道原則」,建立金融行為與環境和社會風險。

行動項目126:建立公正轉型就業促進平台機制。
126-1依據氣候衝擊程度,界定受影響之勞工,研擬轉型機制。確保提供足夠的社會保護,使轉型過程不加劇處境不利群體的脆弱性,且不損害其基本權利。

行動項目127:提升公眾參與,強化全民氣候變遷與人權議題教育宣導及人才培育。
127-1研擬強化原住民族、婦女、青少年與兒童對於氣候政策之事前、自由、積極、有意義而知情的參與方式。
127-2 補助大專院校開設相關課程。
127-3 辦理中小學相關宣導。
127-4 進行部落防災宣導與辦理安居交流座談會。
127-5 推動原鄉地區傳統遺址及生態資源維護相關計畫。
127-6 輔導、培訓文化及自然資源管理專業人才。
127-7 2023年前,研析、推動有碳匯、碳視野的氣候變遷政策。

行動項目128:強化高齡者之社區支持網絡。
128-1結合在地資源,強化社區支持網絡,加強高齡者之關懷訪視服務,特別是獨居老人。
128-2增進高齡者、高齡者之相關服務人員災害風險意識,運用智慧科技與服務,降低高齡者面臨氣候變遷之災損影響。

行動項目129:促進綠色專利研發。
129-1研擬最適綠色專利快速通道之方案。定期公布綠色專利加速審查案件相關統計數據。

行動項目130:強化綠色專利品質。
130-1定期公布綠色專利加速審查案件其准、駁情形。

行動項目131:確保電價合理反映外部成本。
131-1盤點現行電價已反映之外部成本。
131-2提出未來新增外部成本之電價反映機制。

行動項目132:研擬逐步停止對化石燃料補貼之替代方案。
132-1盤點補貼項目法律依據及提出受停止補貼影響對象之衝擊評估。
132-2提出停止補貼之可行替代方案建議書。

* 後記:關於「落實國家人權行動計畫」審查會議相關意見,本會已依照行政院人權處之作業程序,提出書面意見書;相關管考規劃與回應,請見行政院官網:https://www.ey.gov.tw/Page/B558D11FA4121609。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
環境品質文教基金會出版
Copyright © 2016 財團法人環境品質文教基金會 All Rights Reserved.
環境品質文教基金會
電話:(02)2321-1155
信箱:info.eqpf@msa.hinet.net
傳真:(02)2321-1120
官網:http://www.eqpf.org
地址:10641台北市大安區信義路2段88號6樓之1