環報第115期:2050淨零排放之法律思考

汪洋中的一滴水

環境法與氣候法之辨
環境法是既有法律體系的一個分支,雖有其獨立性,卻不得不依附傳統法律概念與制度設計。氣候法更像一門新興的學科,為因應氣候變遷的衝擊而反思既有法與新法的系統,與傳統環境法尚有差異。

法律的目的通常是建立在抽象的價值上,具體法律條文則是實踐這樣的法律目的的方法;環境法作為部門法之一,各有其立法目的,但偏向抽象的價值以及「過去」的環境問題;氣候法則是建立在一個具體的目標,例如淨零排放的基準年及其相應方法,更多指涉未來的不確定性。

可以想見,環境法與氣候法有其重疊與分立,討論誰的範疇大?或誰的範疇小?或者,誰先、誰後?意義不大。更沒必要據此區別環境法與氣候法孰輕、孰重。法律的成長與生命不受類型之限制,不管是環境法或氣候法,雖有分類上之不同,但都是活生生的法律,都需要澆灌,都需要照料。

環境法的誕生是晚近的事,是工業革命導致的環境變遷迄至上個世紀七十年代的美國率先制訂國家環境政策法(NEPA, National Environmental Policy Act),所推波助瀾而興起的。為環境立法、成立環境法庭,甚至制訂一個全球環境盟約,都是在環境法的演進過程裡出現的事。環境變遷是環境法的前提事實,環境不斷變化,交互影響,法律應接不暇,無以窮究。氣候變遷則是當前人類所遭遇的全觀環境變遷,就此而言,因應氣候變遷的法治就是環境法治,氣候變遷是環境變遷的總集成,因此,有人認為氣候法就是環境法,或者,環境法其實就是氣候法,兩者基本重疊。為了簡化分類,以兩者為同一,也不算是不能想像之事。

從科學的角度,人類愈掌握科學,就愈掌握環境變遷的起因與後果;殊不知,科學掌握的環境變遷尚難單純歸咎其因,即使引發之後果可見。傳統環境法既建立在固有的法律體系上,自然離不開民事的侵權行為以及行政的管制或刑事的追究,就不能不論及因果關係、不能不仰賴行政指導與計畫、不能不依靠國家刑罰權之發動。然而,環境變遷的本源問題難以隨著法律的學科(門)分類而化解。反而,由於法律的進化過於僵化,複雜而惡化的環境問題被簡化為單一的民事責任、刑罰究責或管制不當,治絲益棼,備受詬病。全球環境盟約之籌擬不易,各國難以達成共識,即為一例。

同樣是以科學為基礎的氣候法,在科學論述上承認「無法百分之百」確認氣候變遷的成因可視為對於傳統環境法的一大顛覆,不確定成因之下的法律預警體系於焉形成。在此並非「百分之百確信」的科學基礎上,巴黎協定設下世紀末不增溫超過工業時期均溫的1.5度,至多不要超過2度,就成為匯聚所有「手段」的「目標」。這樣的目標相對於傳統環境法的抽象環境品質無疑是具體而確定的,儘管其「有效的方法」尚不多見。

氣候法重要的內涵是減量、調適、技術與財務。執此一端即可見氣候法相對於環境法之碎片化,確有其特殊性,路徑似乎呼之欲出。以調適為例,固有許多跟環境法重疊之處,例如地方的空汙或水污染治理,既是環境法,也是氣候法的內容,例如減排必涉及排放的標準,就會與空汙法的污染物認定(二氧化碳或溫室氣體是否為污染物)有所關聯。甚至也跟環境影響評估有關,例如溫室氣體排放應該如何列入評估的相關準則之類等。就此而言,氣候法有時會被視為是環境法的分支,就像自然保育、生物多樣性、水法或環境相關的人權法等。

然而,調適可能更強調如何與污染共存(不代表不重視污染或不治理污染),而擴及造成污染的都市規劃或社區調節。而後者並非傳統環境法觸碰的領域,也無須贅言。傳統環境法所反應出來的國家政策雖亦重視科技,但似乎偏重管線末端的污染防治技術,而未及源頭的污染源控制或更整合的創新科技;氣候法則不然。在減量與調適上,更多過去環境法所未思考的技術方案更被重視,舉凡能源、水資源、生態等領域都可見到這樣的不同。而環境法所較少著墨的財務金融角度,更是氣候法的重點支撐,各種氣候基金或綠色氣候融資的框架,赤道原則的提出,都揭櫫氣候法的整合性特點,而非僅是「環境法」之一隅而已。簡言之,氣候法的橫向聯繫更廣,更偏向經濟導向的工具。

氣候法體系雖有其目標明確之特徵,然而,就此一端,即可看出氣候法與傳統環境法之本質有所不同。環境變遷的可預測性仍有其侷限,時間尺度甚至超乎百年(如巴黎協定),若果每個個別的環境法皆有其永續的特性,則其內涵與規範之需求,可謂與氣候法大為不同。

環境法自誕生以來,發展出各種不同於其他法律學科、領域的專屬原則與內容;而當環境正義早為人所知,氣候正義又孕育而生;當科學與法律的關係在環境法難題待解之時,氣候科學與法律已在法庭裸裎相見;環境法所應對的環境變遷風險在氣候法中得到更大的重視;環境法所衍伸的預警、污染者付費、永續、共同但有差別責任等基本法律原則,在氣候法底下,又會醞釀出何種新的風貌與地景?氣候法有無屬於自己的獨特法律原則?還是持續與環境法共用之?

環境法與氣候法固有顯著差異,然其治理成效卻頗有「共性」。換言之,氣候治理有成,環境治理必然得益;反之,亦然。例如,降低機動車輛的二氧化碳排放,必然也會降低二氧化硫以及臭氧的排放,從而有益於健康。隨著氣候危機深入人心,政治上的關注有增無減,許多隱藏的環境問題或許也會因為氣候行動而得到助益。

氣候法也許並無意也無法取代環境法,不過,在巴黎協定執行的過程,也就是在世紀末之前,愈來愈多的氣候法論述將會大量覆蓋環境法的論述,殆可預見。氣候政策與環境政策的交疊更加明顯,兩者交互運用處處可見。

學科上的衝突或許在短期內將極為明顯。環境法學界視氣候法為另一獨立分科,且是一個環境領域的分科,是一個例外,無法取代整個環境法體系的建構。

環境法與氣候法都是時代的產物,也都是現在進行式。環境問題方興未艾,環境法地處法治邊陲,不受政治重視;氣候問題在數十年的科學爭辯下,伴隨諸多極端氣事實的呈現,已然成為國內與國際政治的主軸,從能源到生態,從經濟到社會,從過去到未來,氣候政治隱然是新世代的焦點;環境法未死,氣候法已生,兩者同時並進,推動人類世的法律轉型。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
環境品質文教基金會出版
Copyright © 2016 財團法人環境品質文教基金會 All Rights Reserved.
環境品質文教基金會
電話:(02)2321-1155
信箱:info.eqpf@msa.hinet.net
傳真:(02)2321-1120
官網:http://www.eqpf.org
地址:10641台北市大安區信義路2段88號6樓之1