環報第112期:公地、公共性與法律

汪洋中的一滴水

歐盟”Fit for 55”包裹計畫綜覽:通往「更少排放、更多碳匯、更保人權」的歐盟零碳之路
當幾乎所有大國都喊出2050、2060碳中和的目標之際,歐盟則進一步提出當今國際社會最具體的2030中程計畫,涵蓋經濟、社會、環境層面,展現雄心。

歐盟脫碳腳步緊湊,在2018年11月宣布2050碳中和後,2019年12月歐盟委員會便提出歐洲綠政(European Green Deal)。這份文件只有24頁,為以下三項長遠目標訂出路線圖:
  • 2050年溫室氣體零淨排放(零淨排放)
  • 經濟成長與資源使用脫鉤(經濟脫碳)
  • 沒有任何人或任何土地被放棄(人權與自然方案)
歐洲綠政並不是空泛的道德文件,當中有許多具體時間進度。包括在2020年3月通過歐洲氣候法(Climate Law,已通過),明定2030年達成相較於1990年減少溫室氣體排放至少50%的目標。

經過一年的公開討論,得出的結論是:當前的政策企圖遠遠不夠。在不改變當前政策框架和立法的情況下,歐盟委員會預計到 2050 年排放量僅減少 60%。

為了加速弭平2050零淨排放目標的差距,2021年4月歐洲議會通過提案,將2030年減碳目標提高至55%,今年7月14日歐盟委員會公布2030年的fit for 55包裹計畫(口號為Fit for 55),涵蓋再生能源、能源效率、建築、土地使用和排放交易計劃等領域。包含對現有法律的修訂(例如能源稅指令的修正案以及汽車和貨車二氧化碳排放的法規)和新立法的提案(例如歐盟森林戰略和航空器減碳),該計劃還將提供有關排放交易計劃和碳邊界調節機制,讓通往2050的路搭起了中間的橋樑。這是歐盟內部統一腳步的重要政策,除了高度倚賴燃煤的波蘭外,獲得成員國的一致支持。

2021年7月14日歐盟公布Fit for 55的一系列細部規定。除總說明外,共17份文件,緊扣歐洲綠政的路線圖,從不同面向提出實現方案,為當今全球最先進、最全面的減碳計畫,雖非完美,但可看到歐盟一步步穩健通往「更少排放、更多碳匯、更保人權、不傷害自然」的零碳之路:
 
  • 更少排放:強化既有碳交易&能源稅機制、加速低碳能源轉型、減少使用能源、減少碳洩漏
 
一、強化既有碳交易機制 

歐盟排放交易體系(EU ETS)為工業與航空業的碳排放(約占歐盟排放總量的一半左右)設定每年排放上限,歐盟表示從2005年實施以來,所涵蓋的主要行業的排放量已減少了 42.8%。EU ETS的改革有兩大方向,第一是擴大適用範圍到工業、航空業以外部門,包括建築、船運、陸運(建築與交通涉及民生事項,必須小心應對以避免法國黃背心事件重演);第二是一系列行政改革,包括加速縮減總量的上限(2021年起為每年2.2%)、每年的免費分配額重點反映減碳技術的進步、透過創新基金幫助工業與電力部門因應低碳轉型的創新和投資挑戰。
 
二、強化能源稅制度
 
能源稅指令(Energy Tax Directive)在2003年最後一次更新,本次修正有兩個重點,一是根據燃料與電力的環境與效率績效設定不同的稅率,例如柴油、汽油與不永續的生質燃料被歸類為最骯髒能源,適用完全稅率,用作汽車燃料時的稅率為10.75 歐元/千兆焦耳,用於民生供暖時每單位0.9歐元。值得注意的是天然氣被歸類為第二髒的能源,在10年內前適用基準稅率的2/3,之後不再享有過渡燃料的優惠,必須適用完全稅率(亦即天然氣在10年後將被歸類為最骯髒能源)。

此舉乃將歐盟各國自訂稅率及課稅範圍的權力收攏,避免歐盟成員國間的碳洩漏。另外一個能源稅指令的修正重點則是擴大課徵能源稅的行業別範圍,如航空、船運等過去不必課稅的產業將被納入。
 
三、加速低碳能源轉型
 
除了前述能源稅的改革外,還包括修訂再生能源指引(Renewable Energy Directive),將2030再生能源目標由32%提高至38~40%。

推動陸海空交通的能源轉型部分,陸地交通的主要措施為提高汽車與貨車的二氧化碳排放標準(CO2 emission standards)、修正「歐洲替代燃料基礎設施指令」(European Alternative Fuels Infrastructure Directive, AFID)加強電力車輛的充電站等基礎設施網絡、逐步淘汰內燃引擎,並要求2035 年以後註冊的所有新車必須零排放海上航運部分,歐洲議會呼籲採取措施,停止使用包括天然氣(LNG)在內的重質燃料油,並緊急投資研究使航運業脫碳的新技術空運部分包括將國際民用航空組織(International Civil Aviation Organization, ICAO)於2016年通過的「國際航業空碳抵換與減量機制(Carbon Offset and Reduction Scheme for International Aviation, CORSIA)」整併進入歐盟的碳交易系統(EU ETS),以及推動開發飛機可再生能源(高級生質能與電能)的ReFuelEU Aviation 計畫。
 
四、減少使用能源
 
提出新版「能源效率指令」(Directive on energy efficiency),增訂「能源效率第一原則」(energy efficiency first principle),意指在所有能源系統開發的決策中,都要優先考慮投資於能源效率(包括節約能源與減少需求)的潛在價值,無論在工業、交通、辦公室或住居部門;要求成員國應共同確保 2030 年能源消耗至少減少9%(與2020相比),使歐盟到2030年的最終能源消耗量不超過787 Mtoe(百萬噸油當量),初級能源消耗量不超過 1023 Mtoe;強調公共部門(public sector)的義務。公共部門本身就是一個重要的經濟參與者,約佔歐盟最終能源消耗總量的 5% 至 10%(在成員國層面,此比例在5%到86%之間)。擬修正能效指令,要求成員國應確保其公共部門的能源效率與X-2年(x為本草案通過之年)相較,每年提高1.7%的效率。
 
五、減少碳洩漏
 
歐盟委員會於Fit for 55計畫中提出包裹中最具爭議性的碳邊境調整機制 (Carbon border adjustment mechanism, CBAM),如果獲得通過,CBAM 將對來自環境標準低於歐盟的國家的鋼鐵、水泥、化肥、製鋁、電子等碳密集型行業的進口徵稅。該計劃將於 2023 年開始,過渡期將持續到 2025 年,屆時進口商將承擔重大的報告義務。從 2026 年起,進口商將必須購買「CBAM 憑證」,用對應於歐盟當前碳價格的費用來支付其碳排放量。(歐盟碳價目前在30~50歐元之間波動,預期2021年至2025年期間平均為每噸 47.25 歐元,在2026年至2030年期間為每噸 58.62 歐元。)

碳洩漏(carbon leakage)是指國家採用較嚴格的氣候政策而減少排放量,導致另一個國家的溫室氣體排放量增加的情況。

碳交易是對碳定價的一種方式,其他還有碳稅等。截至 2021 年 5 月,全球有 64 項碳定價政策在實施,包括阿根廷、加拿大、智利、中國、哥倫比亞、丹麥、歐盟(27 個國家)、日本、哈薩克、韓國、墨西哥、紐西蘭、挪威、新加坡、南非、瑞典、英國和烏克蘭。其他正在考慮加入的國家包括巴西、汶萊、印尼、巴基斯坦、俄羅斯、塞爾維亞、泰國、土耳其和越南。

在先進國家中,只有美國和澳洲沒有實施任何形式的碳定價機制,如看其他大型排碳者,則有印度、中東石油國家沒有實施。同樣沒有任何碳定價機制的,還有台灣,作為一個出口製造品為導向的國家,台灣沒有任何理由一再拖延碳定價機制的建立。

與以消除關稅壁壘為宗旨的WTO自由貿易協定之間的合規性如何協調,乃碳邊境調整機制未來立法的重點。
 
  • 更多碳匯
碳匯是應對氣候變化的重要工具,LULUCF部門涉及土地利用、土地利用變化和林業的溫室氣體排放和清除,也是fit for 55中一個重要的關注點。目前歐盟的目標是在2035年達到LULUCF部門的碳中和, fit for 55預計在2025-2030年之間設定一個新的目標,並要求成員國說明達成方法。

fit for 55計畫的最後一項是制定新的2030歐盟森林策略。新的歐盟森林戰略將支持森林對繁榮農村地區的社會經濟功能,並在永續性範圍內促進以森林為基礎的生物經濟。還將保護、恢復和擴大歐盟的森林,以應對氣候變遷,扭轉生物多樣性的喪失,並通過到2030年再種植30億棵樹木的方式確保具有彈性和多功能的森林生態系統。
 
  • 更保人權
進一步強化的減碳方案可能對人權造成影響,例如將碳交易系統涵蓋範圍擴及建築與陸海交通部門,可能增加弱勢消費者、能源貧困者的負擔。為了加以因應,符合不落下任何人的大目標,歐盟委員會建議設立社會氣候基金(Social Climate Fund), 為弱勢家庭提供臨時的直接收入支持;支持減少道路運輸和建築部門排放的措施和投資,從而降低弱勢家庭、微型企業和運輸用戶的成本。預計基金規模在2025年到2032年間達到722億歐元,來源為拍賣建築、交通碳排放配額的收入的四分之一。

小結

fit for 55的每一份文件都有200頁以上,加起來有3-4000頁,因此許多國際智庫都還在對文件內容進行分析解讀,相關立法作業更將持續到2024年,預計最後完成的將是爭議最大的碳邊境調整機制,除了歐盟內部要協調,還要面對美國、中國、俄羅斯等國家的違反WTO法規的挑戰。

fit for 55還是以碳交易機制為2030年以前歐盟的主要減碳工具,或許因為過去15年ETS的減碳主力在電力業,因此fit for 55準備加重建築與交通部門的責任,但由於這兩個部門涉及民生,爭議較大,雖然端出社會氣候基金的人權方案,但似乎窄化氣候變遷與人權的關係,縮減至金錢補貼,而沒有深入、廣泛盤點加速減碳可能產生的人權侵害,對於救濟方法也少著墨。

在增加碳匯部分,fit for 55也沒有提出較為亮眼的新政策,並未提及其他減碳措施與LULUCF的關係,除了生質能的發展外是否可能有衝突,此外也未重視都市樹木的減碳與調適功能,較為可惜。

無論如何,台灣在溫管法修法之際,應該多加觀摩fit for 55的整個政策形成過程,包括如何設定2030減碳目標,如何通盤檢視目前法規與新的2030目標之間的差距,然後才是fit for 55初步方向的形成,到接下來要進行的具體內容制定,都值得我們繼續追蹤觀察。
 
發行人:謝英士主編:高思齊
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