環報第111期:環境政策與人權

法律可以讓環境更好

環境政策與人權
環境政策輕自然、重技術

排汙與空品長期以來都是環境立法的重點。幾十年來,環境的危害愈來愈加深,政府的權力愈來愈大,但,迄今為止,民眾的健康環境以及環境破壞是否確有改善?如果不要一味批判既有的環境法治,承認並容許其懷有更具雄心與改變的可能,就應該在當前的基礎上,理解環境法及環境政策的進步與障礙,多大程度上應該在哪些方面加以改革。以電廠、汽機車、建築為例,環境法治不應該只是管線末端的防治(廣義的技術問題)、也不應該只是行政法規的管制(狹義的法治)、更不應該是授權立法的擴張(廣義的立法怠惰)。那麼,環境法治應該有什麼樣的內涵?有別於既有的環境法?

對於環境問題的「現象」與「表象」的了解,而不是以環境問題之「成因」及「成因背後」的深層因素加以掌握,促成環境主責機構的現實傾向,連帶的思維與治理多以「技術導向」,而非規範導向。儘管時代的演進也催促了環境基本法、環境教育法或溼地保育法這樣的「進步」立法,但是,在環境主責機關的「慣性思考」下,這些法律不是象徵的宣示,就是屢開倒車,只管「教育」,一種「我教你」、「你應該被教」的上下支配關係,卻不論環境究竟有無改善,若無,為什麼沒有改善?這樣的「虛無」環境法效力深深影響當前的社會氛圍,就連環境主責機構本身的翻轉—成立環境資源部以因應新時代的需求這件事,都無法順遂進行,迄今為止,還沒有兌現這個歷代政府所為的承諾。每個環境主責機構的人員,其人格特質、家庭背景、族群與語言、性別、道德價值、精神與宗教傳統、個別生命經驗,是不是會影響其日常業務之推動與決策之進行?在環境政策上,是不是有輕自然(源頭)治理、重科技防治的傾向?而兩者皆遠離「法治」?這個問題一向不受重視。台灣環保署成立迄今,在組織文化的形塑裡,雖漸有環境、公衛等理工背景的分流,但其內涵尚欠缺多元組成(脆弱族群、經濟、社會、文化、法律等),致使環境政策突出相當單一的「技術考量」,很難彰顯人權、正義與世代的精神,備受詬病。

在環境政策中如何做到環境的多元整合?不讓環境成為線性的、被動的、事後的附屬問題,而是真正成為整合性的、積極主動的、事先預警的、支撐一切的核心問題?導入人權意識到環境政策之中是一個可行的作法。藉人權以利程序之週延;以人權落實環境之本體,始有機會讓環境成為連結自然與人的「基礎」,而不再將環境視為人的「外部」,永遠走不出『人』的迴圈。

環境政策的「內部化」與人權意涵

傳統上,以人為主的發展觀,其主要的反省就是將「外部化的環境內部化」,認為一旦原本外部化的環境被內部化了(此內部化通常是指「貨幣化」),即可導正不良的發展。這樣的「外部化環境」,終究是不現實的,因為違反了人與自然為一體的本質;但是,如果不內部化、貨幣化,那又要如何連結人為破壞環境之代價?除了貨幣化之外,還有什麼方法可以有效的實現人與自然合一的境界?且反應在一般日常的環境政策上?人權或許是這個惱人問題的一個可行、可用的解方。

環境政策通常被理解為「技術」問題,是價值中立、政治中性的公共政策問題。公害固無論矣,舉凡空汙、水汙、土汙,光是看各個法規上的「防治」字眼,就充滿「人為」色彩。環境是可防的、可治的,指涉的都是「技術」,都是造成環境問題之『後』的亡羊補牢。技術被假設為中立的,是環境問題的處方,既不考慮種族、宗教、性別,也不太在乎是否符合公平正義,一切的衡量都是站在「專業」的基礎上,是為「環境」所為的,並以此為「決策」之前提。這是環境政策的嚴重扭曲,將「環境」與「受環境影響的利害關係群體」解離,不受其他社會規範制約,連帶的也讓「政治」隱遁到「專業」的、「科學」的環境決策之內而不用承擔相應的責任,甚至連法院也自甘退出,不敢置喙那「專業判斷」面紗背後的真相。

環境政策的核心是環境,人為主要參與者,但維護環境之目的在於創設有利於人與環境的共同條件,技術是人為運用的工具,如果不納入人權之判斷,作成之決策與人權脫節,這是不符合公平正義理念的,且會惡化社會的信任,導致環境政策成為違反人權的政策。

人權指涉什麼?生命、身體、自由、財產、健康、發展、自決等。環境政策幾乎無一不與人權關聯,由此可見,環境政策絕非脫離人權而獨立,沒有人權意識、不受人權檢視的環境政策注定會是一個不符合社會期待、無法為社會創造福祉的好政策,甚至會是一個造成不公不義的壞政策。

環境政策的初衷是為了創造更好的物質條件,使政策所及之人與其他生物皆得以帶來更好的生活品質、健康基礎,進而有利身心之發展,塑造更好的福祉。簡言之,環境政策反應了幾乎所有法律保障的基本權利,其整體甚至超越法律,是具有整合性價值的一種倫理。1960年代是美國的環境黃金年代,一系列總結過往發展經驗而導入的法律、組織、技術紛紛建立、投入,此一環境法、環境政策蓬勃發展的背景主要是由當時富含種族平等意義的民權運動所催化。遺憾的是,這樣與種族、與平等息息相關的環境治理思維,卻在之後的環境立法與實踐過程逐漸淡化,這或許是因為環境政策刻意疏離政治、遠離正義,而聚焦『專業』的結果。此之『專業』指的沒有其他,就是科技,就是技術。脫離政治、脫離社會、脫離文化、脫離法律的「環境專業」,像失根的浮萍,自己竟然失去了方向,無法讓環境成為人們信念之所在,也無法為環境、為人帶來更好的生存條件與基礎。

環境政策、人權與正義

如果借用正義的語彙,「環境正義」在環境領域裡可說是零星的閃爍著微光,在正義遭到孤立、弱化,或決策失諸擅斷下,指引著我們不斷思考「環境政策」的含義以及如何形塑當代所需的「新的環境政策」。美國的環境正義運動在1980年代興起,到了1990年代逐漸受到重視,美國環保署甚至曾經在1994年推出國家環境政策法(National Environmental Policy Act, NEPA)下的環境正義指引,在在表示歷經環境法的美好時刻之後,美國的有識之士認知到,環境正義是環境政策不可或缺的精神元素與支撐。正義之不備必是法律之疏漏。環境規制真的是色盲或理盲嗎?窮人、少數民族、原住民的環境是不是跟其他人一樣(好)?規制的利與弊是否公平合理的分配給富人與窮人?還是不合比例的有利於富人、有害於窮人?關於環境的決策,有無公平的設計參與機制?能否實質參與?這些重要的環境問題可見諸關於水資源的分配、森林大火的究責、農地的毒性物質、有害廢棄物的回收與處理、空氣品質專區的區位等,迄今均尚未從人權(正義)的角度加以檢視。如果法律體系有貧富失衡問題的話,環境法肯定是首當其衝,必須嚴肅檢討的領域。

在台灣,環境政策有中央與地方之別,但事實上,環境無國界,更無省界、縣市界、鄉鎮界,環境的價值與實現是「全國一致的」,是不分中央與地方的。中央想要創造的經濟發展,地方是否有權以環境為由,加以拒絕或修正?環境影響評估是否可以分散到實施開發之公、私單位,並有一個可資參酌的總體環境標準、透明機制以為制衡或節制?環境政策應以人權考量為經,個別人權結合環境的實質與程序義務為緯,使環境問題成為可司法化的「環境問題」,而非虛無飄渺的「環境權」概念。一個沒有實質內容,不知細節的「環境權」,即使入憲,也同樣無法發揮作用。「環境權」應該是早已鉗入在每個具體人權之內的活權利,甚至在程序上成為實質參與決策的有效途徑。就此而言,環境政策其實早投射在都市的規劃、各種保護區的劃設、土地利用方式、公共建設、洪氾預防、甚至碳匯規劃等等作為之上,環境政策逐漸累積成當代政治的新議題,是世代共同關注的重大議題。

人權可帶領環境政策跨越部門障礙

融入人權因素考量的環境政策是不同於傳統的新的環境政策。傳統的環境政策重視標準的擬定,也學習評估環境如何受到影響,更多時候也借用管制工具與刑罰手段「制裁」破壞環境的「人」,但是,這一套環境政策的作法,就空汙標準、有害物質的管理、乃至自然資源的利用,是不是能夠反映出受影響群體之社會差異?抽離人權,環境政策既無法達到中立的效果,也無法發揮環境是所有人的環境這樣的基本公平理念。從機車的使用、停車位的配置、行道樹的角色、污染物的確定、公司的責任、股市的秩序等,太多藉由「專業」包裝的環境問題都消失在個別的系統,使得環保署的政策出不了環保署的大門,既對抗不了經濟部、也無法延伸到農委會,更無法溝通科技部,影響內政部,環保署的「二級」部會地位,是「環境問題」邊緣化的「組織表徵」,傳統的環境政策樣貌已經到了必須改弦易轍的時刻。

將人權納入環境政策的考量,是環境主責部門真正發揮影響力的重要一步,也是從邊緣的組織地位重回政治舞台的一大關鍵。其原因在於,所有環境主責部門的人員,甚至包括外部顧問與諮詢委員,不再侷限於「技術」、「專業」,而能從立法、法規、財務運用到政策,關注社會群體之影響與迴響,賦予環境政策深植人心的機會,真正做到保護環境與人心所向之連結。比如說,關於溫室氣體減量的部門責任分配,是不是有做到「共同但有差別」?是不是真正考量到「誰排放大,誰的責任高」的實質公平性?比如說,同樣的空汙管制標準,有沒有考量不同的能源別?產業別,及其影響總量之大小,而給予合理的配置?欠缺人權考量的環境政策,就無法檢視偏見之成因及結果,不論是資源利用或關注焦點,也無法加以矯治。

人權之於環境政策要如何彰顯?首先是不公與不義的突顯,也就是不正義的顯露。環境政策絕非「中性的指涉」,而是直接關聯人與人之間、人與自然環境之間的資源配置,包括生存、健康、財產的配置以及身心愉悅的美學體驗。過去,環境政策一直沒有做過人權的檢視,也導致環境主責機關及其人員「無感」於環境與社會的關係,使「環境」自外於整個台灣的劇烈變化。「環境」造成的人的生存、健康、財產的影響,無法在法律體系內被認可,更無法被司法化。環境的問題竟成了「沒有權利可言」的問題。許多「基本權利」就這樣在「環境」中消失。這樣的結果跟環境運動與政治運動、特別是民主運動從結合到分殊,實在是很大的對比跟落差。台灣民主運動至少帶來政治上的解嚴,憲法的回歸,基本人權的重視。但是,這個「民主」的脈絡,竟然跟促進或攜手促成的環境運動就此脫勾,「環境政策」竟然與基本權利無涉?豈不詭異?讓人權成為環境政策的必要基礎,是落實並深化民主的第一步。
發行人:謝英士主編:高思齊
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