環報第66期:2017空汙法修正評析—期許一個更好的空氣法治

環境法再造

期許一個更好的空氣法治
       環保署於六月份提出空汙法修正草案,修正幅度頗大,但是否能為台灣帶來更好的空氣品質?有待進一步檢驗。

       空氣品質是典型的環境治理目標之一,涉及到國家的
法治環境科技能力發展與競爭國民健康等等。以下先就幾個重要的空汙法治理手段加以檢視,以供參考:

一、關於空氣品質標準

       空汙法第5條規定中央主管機關應訂定「空氣品質標準」

       環保署2012年的基準和世界衛生組織(WHO)2005年的建議基準相較如下:

 
μg/m3(微克/ 立方公尺) PM10 PM2.5
  二十四小時值 年平均值 二十四小時值 年平均值
台灣 125 65 35 15
世界衛生組織 50 20 25 10
*依2015年環保署統計資料,台灣西半部縣市PM2.5年平均值高達20~30μg/m3

       
台灣的空氣品質標準劣於WHO建議值,我們不知道標準制定的科學依據以及目標是什麼?但空汙法第5條規定「中央主管機關應視『土地用途』對於空氣品質之需求或空氣品質狀況劃定各級防制區」,這套思維,並不是以國民健康為依歸,然而與國民健康脫節的空品標準相當荒謬,本次修法應該一併檢討。自此呼籲立法者直接規定空氣品質標準不應低於世界衛生組織的建議值,不要再空白授權環保署制定標準。

二、關於總量管制區

        2015年6月環保署啟動「高屏空污總量管制計畫」,經實施兩年後發現有下列問題:

1.管制目標迂迴

       第一期程自2015~2018年,設定了一個迂迴的目標:「既存固定污染源指定削減目標為百分之五」,削減的比較基準是「前七年間最大的認可排放量」。台灣水資源保育聯盟學術召集人陳椒華曾指出,環評已經給了過高的空污排放量、地方政府也給了太高的許可量,即便2018達成目標,空氣汙染物不見得有實質減量。

       個別工廠的削減量或許可以做為目標「之一」,但
最終仍應該直接以降低各項汙染物的年平均值數值為目標,以確保「總體」空汙確實減少,否則劃定空汙管制區沒有意義。

2.抵換機制無法實質減汙

       另一個遭詬病的機制是「空汙抵換、交易制度」。有一句反諷現代醫療的笑話說:「手術一切順利,只是病人死了」。完全可以套用在排放交易制度上。

       空氣污染雖然會隨風擴散,但範圍有一定限度。污染源是工廠或道路,工廠煙囪的高度、住在污染源一公尺、十公尺、五十公尺、上風處、下方處的居民,受到的影響絕對都不一樣。清掃A地的街道,卻可以抵換B地工廠的排放,將導致真正位在汙染源周遭居民的健康權益被忽視。

       空汙法即便要導入交易制度,也不應毫無考量、毫無目的的將其視為優先治理工具。可以參考2013年制訂的濕地保育法
「迴避開發為優先」的原則,在空汙管制區,應該嚴格避免高汙染產業的新設與擴張;如果真的有其必要,則應要求盡可能將汙染降到最低;最後仍不可避免的汙染,才考慮用抵換的方式抵銷。

       但現行空氣汙染防制法第9條沒有這樣的先後順序概念,將抵換作為一般減量工具,而不分輕重緩急,應該加以修正。


3.抵換資訊不公開,項目細瑣難查驗

       抵換的方式包括: (1)固定污染源依規定保留之差額排放量。(2)主管機關保留經拍賣釋出之排放量。(3)改善交通工具使用方式、收購舊車或其他方式自移動污染源減少之排放量。(4)洗掃街道減少之排放量。(5)其他經中央主管機關認可之排放量。

       若查詢環保署的空氣汙染物削減管理平台,會發現資訊中只記載各企業取得的削減額度,但
並未說明這些額度的來源為何?

       此外,採行的防治措施以及削減數額由企業自行登載,主管機關真有能力查驗?最後演變成「紙上減汙」,恐怕也是預料中的事。

三、關於固定汙染源資訊公開

      「我家附近的煙囪究竟排了什麼東西?」這是社區環境知情權最核心的部分。

      空汙法第22條規定,經指定的固定汙染源,應設置
自動連續監測系統。但目前空汙法並未規定這項資訊要公開上網,應在本次修法中加以明定。

       此外,空汙法草案新增第35條,規定未來公私場所應將主管機關核發的固定污染源設置與操作許可證等資料公開上網,本條文將有助於社區居民了解潛在的空氣汙染物,日後是否能通過?是否會如同毒性化學物質管理法(第41條)加上
商業機密保密條款?值得關注。

四、關於固定汙染源排放標準

      空汙法第20條規定:「公私場所固定污染源排放空氣污染物,應符合排放標準。」目前排放標準法規有兩個問題:

1.排放標準寬鬆

       以《電力設施空氣污染物排放標準》為例,國際能源署(IEA)在2016年整理各國的電廠空汙排放標準,前段班是美國、歐盟,其既存(相較於新設)電廠氮氧化物(NOx)的標準在135~200微克/立方公尺,硫氧化物(SOx)的標準在185~200微克/立方公尺,中段班的日本大約是歐盟兩倍。

       相較之下,台灣的排放標準在氮氧化物(NOx)為70 PPM(約為1715微克/立方公尺),硫氧化物(SOx)為70 PPM (約為1470微克/立方公尺),
台灣的排放標準比印度還寬鬆,只跟印尼相當,是世界後段班中的後段班。

2.排放標準僵化

       參考日本的大氣汙染防止法共有四種排放基準,彈性因應不同區域的空氣品質狀況與人體健康、自然環境維護需求,包括
  • 一般排放基準:全國統一的最低基準。
  • 特別排放基準:針對空氣汙染嚴重地區的新設汙染源,適用較嚴格的標準。
  • 強化排放基準:前述兩基準仍有不足時,都道府縣可透過條例訂定更嚴格標準。
  • 總量規制基準:都道府縣可針對特定工廠密集區域制定排放減量計畫,並為區域內一定規模以上的工廠制定硫氧化物/氮氧化物基準。
       台灣只有規定各縣市可以訂定更嚴格標準,但這項標準還須經過環保署「核定」,然而如果標準更嚴格,何須環保署介入,這明顯是不適當立法。日本也僅要求地方政府「通知」中央即可。

五、關於中央與地方的權限分配

       本次修法最引人關注的就是修正現行法第29條(草案第30條),大幅限縮地方政府審核「固定汙染源許可證」、「生煤石油焦使用許可證」展延的權力。修正內容如下:

 
直轄市、縣(市)主管機關審查展延許可證,非有下列情形之一者,不得變更原許可證內容:
一、三級防制區內之既存固定污染源,依既存固定污染源應削減污染物排放量準則規定削減。
二、屬第七條空氣防制計畫指定削減污染物排放量之污染源,依規定期程計算削減量。
三、依使用燃料之種類、成分標準或混燒比例變更。

       在環報第63期中已經討論過國家各種消耗環境資源的「特許」,究竟能不能在展延時「實質審查」的問題。

       我們認為,
在國家資源有限的情形下,國家不但有權,也有義務在許可展延程序,以「永續發展」為原則,評估人口、資源數量、環境承載力、資源使用效率等因素,重新調整許可證內容。

       如此一來才可以促進產業的良性競爭,讓設備更佳的的後進廠商也有機會分享自然資源,而不會被已經申請的廠商獨佔,以促進國土資源的有效利用。

       環保署提出的草案形同無條件讓火力發電廠繼續使用劣質的生煤、石油焦五十年,中部空氣品質豈有翻轉的一天?


六、關於不適用空汙法的例外條款

       空汙法第79條規定:
公私場所從事下列行為前,已向當地主管機關申請並經審查核可者,免依本法處罰: 
一、消防演練。
二、緊急防止傳染病擴散而燃燒受感染之動植物。
三、其他經中央主管機關公告之行為。
氣象條件不利於污染物擴散、空氣品質有明顯惡化之趨勢或公私場所未依核可內容實施時,主管機關得令暫緩或停止實施前項核可行為。

       本條文自1998年增訂以來,一直被很節制的運用,民國2004年環保署第一次依據本款公告「取得『山林田野引火燃燒許可』從事燃燒者,免依空氣汙染防制法處罰」,以避免此等防災、防疫的必要燃燒行為,受到空汙法處罰。

       但在2016年10月,環保署悄悄公告「公私場所電力設施採行低汙染性氣體燃料發電或供應低汙染性氣體燃料之接收設施取得許可者,免依空氣汙染防制法處罰」(白話文:
天然氣接受站與發電廠免依空汙法處罰),讓本條文第一次用在「固定汙染源」上。

       環保署雖然聲稱如果有空氣品質惡化的情形,可以隨時喊「暫停」。但這項公告實質上將免除空汙法許多重要的管制機制。例如空汙法第23條規定:「固定污染源之最大操作量,不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。」在環保署2016年的公告下,將代表一個相反的結論:
天然氣發電廠的操作量可以超過空汙防制設施處理容量,而不受任何限制!

       天然氣雖然被稱為「乾淨能源」,但燃燒時產生的二氧化碳仍是是燃煤的50%,甚至燃燒過程產生的一些細小微粒,因為顆粒極小,對人體危害可能更甚於燃煤。因此,環保署的公告明顯違反空汙法「防制空氣汙染、維護國民健康」之目的。

       本條文亦應修正排除「固定汙染源」的適用,以免成為偷渡特定產業的便利「任意門」。
發行人:謝英士主編:高思齊
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