環報改版特刊(三):效率司法決定環境的未來—以廢棄物的處理為例

環品觀點

廢棄物法治觀察
司法的困境:廢棄物認定問題

總統府司法改革國是會議正在進行,共分為五個組別,其中第三組名稱為「權責相符、高效率的司法」(其他四組分別為「保護被害人與弱勢者的司法」、「全民信賴、公正專業的司法」、「參與、透明、親近的司法」、「維護社會安全的司法」)。

本期環報特刊將探討提升司法效率與減少環境犯罪的關係,並以廢棄物為探討的核心。


波特蘭藝術家Judith Poxson Fawkes於2009年的掛毯作品,Oregon Justice, Judicial Heritage, Oregon Environment,代表司法與環境的結合。目前展出於美國馬克哈特斐法院(Mark O. Hatfield U.S. Courthouse),該法院建築本身是著名的綠建築。(Photo Credit: Highsmith, Carol M.)

根據天下雜誌的報導,每年有四成事業廢棄物、約七百萬噸去向不明(2012年)。這些廢棄物可能已經被濫倒在全台各地的土地中。在公視我們的島節目(2011年)中曾指出,全台非法棄置廢棄物高達600多處,集中在桃園、台中、彰化、台南、高雄等地。事實上,這個數字有可能更大,而受影響的土地範圍也更廣。
 

圖片來源:公共電視台我們的島第620集「追著毒物跑」專輯報導
 

我們要問,即使這些廢棄物引起的犯罪案件被檢察官送入法院,但被起訴者是司機還是負責人?法院的定罪率又有多高?處罰有多重?幾年內可以結案?結案是不是就可以還給大地一個清淨的環境?

這些問題關係到環境法治是否被貫徹。如果廢棄物濫倒者輕易可以脫免刑責,無異變相鼓勵業者違法濫倒。但目前司法實務上確實遇到一些困難,導致廢棄物犯罪的追訴效率不佳。

例如,過去鋼鐵業者產生的轉爐石、底渣等被廢棄在農田、水源地事件層出不窮,但檢察官在偵辦這些非法棄置案件的時候,污染行為人往往辯稱這些是有價值的「產品」,不能用《廢棄物清理法》的刑事責任處罰,因此只能以《區域計畫法》以土地使用不當裁罰六萬至卅萬元了事。

非法棄置廢棄物在《廢清法》下可處一年以上五年以下有期徒刑,但在《區域計畫法》下只有罰鍰責任。對違法企業經營者而言,他們不怕罰錢只怕坐牢,可以想像如果只依《區域計畫法》處罰,嚇阻效果將微乎其微,當法院也接受爭議物是「產品」,可以不適用《廢清法》的見解,將大幅降低檢察官起訴意願。(例如最高法院刑事判決九十八年度台上字第五七九號指出:「依「營建剩餘土石方處理方案」之規範,可作為資源利用者,即不屬於上述廢棄物之範圍,從而經營各該物資之清除、處理業務者,縱無許可文件,亦無課以廢棄物清理法第四十六條第二項罪刑之餘地」)

讓情況更複雜的是,環保署、經濟部(或其他目的事業主管機關)、縣市政府對同一物質常有不同的認定,而法院對於這些分歧的認定又沒有統一見解,檢警要如何執法,才不會指責是濫用權力、阻礙經濟發展?
 
修法後問題是否解決?--台中地檢署吳錦龍檢察官的一段話

去年底立法院修正《廢棄物清理法》,今年1月20日正式生效,第二條將廢棄物的定義修正為:
本法所稱廢棄物,指下列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品:
一、被拋棄者。
二、減失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。
三、於營建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以外之產物。
四、製程產出物不具可行之利用技術或不具市場經濟價值者。
五、其他經中央主管機關公告者。

這樣的定義是否能讓廢棄物假借產品名義,進而規避《廢清法》的問題迎刃而解?

本會在2014年1月曾舉辦「檢察官與環境論壇」(TEED臺灣環境教育系列活動對話平台),當時邀請到偵辦多起廢棄物濫倒案件的台中地檢署吳錦龍檢察官,他的演講簡報中有一段這樣的文字,可以在此引用讓大家思考:

「法律乃是社會生活發展下的產物,因此若可以單憑一過份化約的標準欲以之含括所有事業型態下所產生之物質,反將陷入重重的辯證困境中,製造出更多界定劃分之問題以及行政弊端。
由於各種事業所產生之廢棄物,藉由科技不斷進步,本身反而是另一種產業之資源,故若欲執著於對廢棄物要有一明確之文字定義基礎,則往往易流於一簡單事實的空洞重覆(empty repetition)。就如同欲對「公共政策」要強加以定義,實屬不可能之事,且各不同法律體系對於公共政策一詞之內涵亦多所不同,而公共政策之內涵亦常隨時代而變遷,殊難予以一精確定義。
析言之,對廢棄物之定義問題,並非單純僅靠邏輯或是語意方面的演證即能解決。因此,藉由概念化的過程,其實即可對於廢棄物之本質之意涵有所掌握。而現行廢棄物清理法關於廢棄物之定義乃係採取描述性之概念,並輔以相關子法及行政函示,其實已足確認廢棄物之範疇,實務運行的癥結乃在於行政刑法下所可能產生的一連串弊端,俱在我國行政及法院實務一一呈現。」


吳錦龍檢察官演說影片連結

借鏡日本經驗(收錄於《挺身為環境-十二位檢察官的環境故事》後記)


《挺身為環境-十二位檢察官的環境故事》,環境品質文教基金會主編

吳檢察官在演講中指出,法院和行政機關對於「廢棄物」莫衷一是的定義,是他在追訴廢棄物犯罪中遇到的最大阻礙。然而,環境的事物本來就不容易定義,當環境的不確定性遇上罪刑法定主義,難道等於環境刑罰的失效?法律真的對廢棄物束手無策?

我們認為答案應該是否定的。如同吳檢察官所說,對廢棄物之定義問題,並非單純僅靠邏輯或是語意方面的演證即能解決。因此,藉由概念化的過程,其實即可對於廢棄物之本質意涵有所掌握。

如何驗證吳檢察官的說法,我們可以看看日本的做法。

日本在一九七一年制訂《廢棄物處理法》,第二條定義廢棄物為:「垃圾、大型垃圾、灰燼、污泥、糞尿、廢油、廢酸、廢鹼、動物屍體等不再使用之固態或液態物品(不含放射性物質及其污染物)。」

可以看到日本的定義和一九七四年立法的臺灣非常類似,差別在於日本沒有循環定義(廢棄物定義中沒有再出現「廢棄物」字樣)。但日本同樣需要進一步發展「廢棄物」的內涵。

日本如何區分廢棄物或產品?

法規制定當時(一九七一年)厚生省函示採「客觀說」:客觀上被視為髒物或不再使用之物,不論占有者的意思為何,即為廢棄物。

但後來發現「客觀說」會將含有貴重金屬的污泥包含在廢棄物處理法的規範對象內,進而妨礙資源回收再利用的推動,因此在一九七七年改採「綜合判斷說」,成為日本判斷廢棄物的主流方式。

在綜合判斷說下,廢棄物指:占有者無法自己利用或有償售予他人之「沒有利用需要之物」,需綜合?占有者意思」、「物品狀況」、「產出時客觀上是否可以認定為廢棄物」等情形判斷之。

由於所謂「占有者意思」、「物品狀況」仍為抽象觀念,二○一三年日本環境省進一步解釋「綜合判斷說」的五個重點:
一、物品性質:可以符合利用用途所要求的品質,且不會發生飛散、流出、惡臭等破壞生活環境的情形。
二、生產狀況:按照利用需求、有計劃的產出該物品,且產出前與產出時有進行適當保管或品質管理。
三、通常處理形態:該物品已經形成產品市場,通常不會被視為廢棄物處理。
四、有無交易價值:占有者與交易對象之間是有償讓與,且從客觀上來看,該交易具有經濟合理性。
五、占有者意思:從客觀要素用社會通念合理認定,占有者有適當利用或有償讓與他人的意思,且沒有棄置或清理的意思。

當中第四點「有無交易價值」與第五點「占有者意思」不容易判斷,例如交易價格可能因為市況而有所變動;此外,占有者是否真的有「有償讓與」的意思,從表面外觀也很難判斷。

針對「占有意思」之有無,過去在綜合判斷說下,都是由業者任意主張廢棄物是有價物,而不受廢棄物處理法的規制。結果很多人在私有土地棄置廢輪胎,同時主張輪胎是有價物而不願移除,最後滋生病蟲害而對週邊環境造成不利影響。

對此,二○○○年日本厚生省做出「占有者意思」的明確判斷基準:
一、占有者意思是指,從客觀要素來看,社會通念上可以合理認定的占有者意思。
二、占有者「自己主張該物能夠利用,或有償售予他人」一事,不得作為判斷是否為廢棄物時的決定性要素。
三、在占有者自己主張該物可以利用,或有償售予他人時,必須有客觀、明顯事實,從社會通念可以合理判斷占有者之意思。
四、判斷廢輪胎是否為廢棄物時,如果占有者有長期放置的情形,就必須客觀認定占有者對於廢輪胎是否有適當保管,如果沒有,就會被認為是棄置。

針對上述三、四兩點,厚生省又做出函釋指出,客觀明確的利用/出售事實,可以用履行期限確定的具體契約來證明。另外,「長期放置」狀態大約為一百八十天以上,且雜亂放置的狀態。

也就是說,占有者主張預定要再利用/出售時,不能只是單純主張該物品是有價物,而必須用客觀事實說明有資源再利用/交易的事實,以及對目標物有妥善管理。

廢棄物偽裝成產品後,運費反而比售價高的情形,在日本也曾出現。二○○四年以前日本就已經將這種情形視為交易價值為零,其保管、搬運、處理都要適用《廢棄物處理法》。

但在二○○五年以後,為了鼓勵這類本身價值不高的廢棄物資源再利用,日本環境省明確指出,在以再利用為目的的有償讓與情況下,如果讓與方支出的運送費大於賣價時,在運送過程中,該批物品雖然還是要視為廢棄物處理,但物品運送到資源再利用業者手中後,該物品就不再是廢棄物,不受《廢棄物處理法》規範。此時資源再利用業者即使沒有《廢棄物處理法》的事業許可也沒關係。

但是,為了避免偽裝為可再利用資源的脫法行為發生,仍要判斷對象物是否屬於廢棄物,即便是有償讓與,如果該物明顯是廢棄物時,仍要適用《廢棄物處理法》。

從日本的例子可以看出,一個環境法律名詞需要經過長時間不斷將之具象化,賦予它血和肉,才能成為現實可用的法律。相同的問題,日本主管機關不斷嘗試用細緻的函釋處理,其方法與精神值得我國參考。


有害事業廢棄物的標準寬鬆、刑度設計失當

在《廢棄物清理法》下,事業廢棄物又分為「有害事業廢棄物」與「一般事業廢棄物」,其中,任意棄置有害事業廢棄物屬於行為犯,不必有實際汙染環境或致人死傷的「結果」,只要有棄置行為,即可課與刑事責任。

在實務上,爐渣、廢爐石、焚化爐底渣等廢棄物在出廠時,業者已經處理至法規對有害廢棄物的標準之下。如果標準寬鬆,業者就很容易可以達標,但在數量龐大(好幾萬噸)、雨水長期沖刷下,還是可能累積出對土壤造成危害的汙染。因此,有害事業廢棄物的認定標準如何訂定就顯得相當重要。

圖片來源:三立新聞

如果對照我國與日本對於有害事業廢棄物的判準(日本稱為「特別管理產業廢棄物」),可以發現我國的認定標準相對寬鬆(除戴奧辛之外),各項有毒化學物質濃度比較列表如下(固體廢棄物部分):
  台灣(mg/L) 日本(mg/L)
汞(水銀) 0.2 0.005
1.0 0.09
5.0 0.3
六價鉻 2 1.5
5.0 0.3
1.0 0.3
戴奧辛 1ng/g* 3ng/g
*雖然在有害事業廢棄物的認定上,日本對於戴奧辛的標準較寬鬆,但日本不允許建材中出現戴奧辛成分。相較之下,我國的「資源回收再利用建材環保標章規格標準」容許戴奧辛濃度在1ng/g以下的材料可以取得「綠建材標章」
資料來源:
[台灣] 有害事業廢棄物認定標準—附表四毒性特性溶出程序(TCLP)溶出標準
[日本] 特別管理?業?棄物ソ判定基準http://www.env.go.jp/recycle/waste/sp_contr/01_table.html
 
也就是說,在日本被視為廢棄物的,在台灣不一定是廢棄物;在我國被認定為有害的事業廢棄物,其危害性普遍來說高於日本,對人體健康與環境危害相對較高,照理說法院在審理非法棄置案件時,應該更傾向課與較重處罰。但事實並非如此,法官在量刑時,通常不會超過兩年,且允許緩刑。例如發生在2012年,台中市不肖業者五年間將高達十萬公噸的污泥、倒在大甲、沙鹿及龍井區,規模頗大,該公司負責人還是累犯的狀況下,被判處2年6個月,這已經幾乎是判刑最重的案件,但法院仍判准其緩刑。

國土犯罪的偵辦往往需要動用機具開挖土地、委託實驗室進行科學分析毒性、還要布局循線偵破組織犯罪,耗費大量人力、時間、成本,起訴後法院再花費三~四年時間審理,但最後的處罰是否能達到嚇阻效果?

站在預警原則的立場,對事業廢棄物的有害認定應該採嚴格標準,只要有危害環境、人體健康可能性的物質,均應納入範圍中。但在刑事責任的認定上,應該考量其實害性,對於沒有造成環境汙染、人體損害的棄置行為,即便訂定刑罰,也應該給法官更大的裁量空間。

現行《廢清法》46條規定,事業凡是有非法棄置行為,一律處一年以上五年以下有期徒刑,此一規定恐剝奪法官對於危害輕微案件裁量「不科以徒刑」的空間,導致一方面有多數國土案件課與緩刑,造成司法資源浪費;另一方面則有法官曲解《廢清法》,例如將廢棄物解釋為產品,以避免適用刑罰。

對照日本《廢棄物處理法》第25條的罰則,刑度為五年以下有期徒刑,並未設定下限,讓法官對於這類不一定產生實害的「行為犯」,可以有較大裁量空間,可資參照。
 

無盡的製造創造無盡的垃圾。(Image Credit: www.slideshare.net)

 
發行人:謝英士主編:高思齊
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