環報第107期:「環境訴訟」何以難以成功?

環境法治觀察站

日本保安林制度考察
『保安林』在森林法具有特殊的歷史與法治意義。台灣現有保安林共 525 號,面積 467,673 公頃,約佔森林面積的22%。從外部觀察,保安林制度充滿不透明性,既不清楚其起源、目的,也深感其制度邏輯充滿矛盾。我們知道保安林是由日本人首先導入台灣,為了釐清對既有保安林法治的疑惑,以台灣的殖民歷史以及森林法的變遷而言,日本的保安林制度由來,就是值得考察的一個對象。

日本保安林制度之沿革

根據環境史學者的研究,日本的森林經歷江戶、德川時代迄至近代與現代,伴隨人口增長、市場與戰爭的需求、技術進展等因素,而有顯著之變化。據考證,日本保安林法制最早出現在1882年(明治15年)參考法國《森林法》起草的《森林法草案》,當時用語為「保存森林」,但未獲參議院通過。1896年(明治29年)法案再次提出,此版本首次使用漢字之「保安林」用語(日文之保安二字為「確保安全」之義,也可專指「維護社會安寧秩序」,如海上保安廳的任務是海上治安的維護。),但因為1870年起日本政府大規模將森林收歸官有(後稱國有)的行動引起反彈,故仍未通過。

1896年7、8月日本發生大規模土石災害,1897年(明治30年)四月日本通過《森林法》,正式將限制森林採伐的保安林制度明文化。過去的禁伐林、風景林、停止伐木林全部設定為保安林,當時設定總面積為58萬公頃。可見,保安林在日本可以獲得通過,跟自然災害、地景、林業經濟緊密相關。

日本保安林面積在1897-1951年間增加最快,其後趨緩,1954-2003年的50年間新增600萬公頃,2018新增面積為2.7萬公頃。目前面積為1221萬公頃,佔日本森林面積的48.8%,佔國土面積32.3%。56.7%的保安林位於國有林上,43.3%位於私有林。依據森林產權歸屬之不同,「保安林」成為另類的私有林限制。

從時間序來看,日本可能是東亞率先導入保安林制度的國家,並於4年後(1901年)在台灣頒布《臺灣保安林規則》。1914年11月4日(民國3年)北洋政府公布中國第一部《森林法》,全文32條,第二章為「保安林」。以當時的殖民條件而言,保安林也是面對森林權屬不清、私有林地雜亂的處置方案。

日本《森林法》對於1914北洋政府《森林法》的保安林章節是否產生影響,從條文用語上應可肯定。首先保安林三字不似中文傳統用語,其次北洋政府《森林法》所列保安林項目與日本《森林法》重疊(日本多了防雪、公眾衛生、寺廟景點三種),故認為北洋政府《森林法》對日本森林法的保安林制度有一定程度參考。

日本保安林制實施超過120年,其基本架構幾乎從1897年即已確立。期間歷次改正包括1951年增加保安林類型、1962年新增農林水產省在劃定保安林地時要同時明訂該保安林地的限制(可不可以伐木、時間、數量,以及伐木後植樹的樹種、數量、期間等)、1998及2003將保安林上的疏伐與人工林採伐從事前許可制改為事後報備制、2004年將「特定保安林」(需要政府介入以計畫進行造林的保安林)制度明文化……可以看出歷次修正均為補綴而非結構性調整,保安林制度堪稱日本森林法中的「活化石」。

日本保安林制度師法歐陸

對於保安林制度的來源,日本學者討論可參。東京大學農學部古井?宏通教授認為日本「保安林」一詞來自德語Schutzwald,德文的原意是「防護林」的意思,是指「為了預防對第三人造成損害,有必要保護、保存、合理經營的森林」,不知道為什麼最後日人譯為「保安林」。亦即保安林是為了避免發生外部不經濟,而禁止挪作他用或限制採伐的森林,其基本原理為森林的「區劃法」(zoning law),將森林分為一般森林與需要長久保持森林型態的保安林。

根據古井?的考察,各國森林法中的保安林制度均未直接定義保安林,而是透過類型的列舉方式來規定,滿足一定條件的森林,可透過公權力將其編入保安林。透過對保安林類型/功能的分類避免公權力濫用(濫畫保安林)。

在實證法上,具有「禁止轉用」、「限制林業施作」特徵的保安林制度始於1852年的奧地利《森林法》,英文統稱為Protection forest,以下稱為保護林。奧地利將保護林分為兩類,Schutzwald與Bannwald。Schutzwald是指如果用一般的皆伐作業方法會使該森林無法續存,因而有採用特殊作業方式之必要的森林。Bannwald指為了保護人民生命身體安全及國私有財產,有必要採用特殊林業方法的森林。兩類保護林均未完全禁止採伐,因為適度的採伐有助於改善森林的保護機能。奧地利是警察高權的發源地,在日本近代維新承繼此一法治概念且用於森林,就埋下森林法濃厚的行政高權的種子。然而,森林對於人類與其他物種的意義已經有所翻新,在氣候時代下,森林的調適功能恐怕是更為重要的「整體生態價值」所在。1975年奧地利《森林法》卻延續這樣的分類,即代表高度發達的採伐國家如奧地利,即使到了上個世紀的70年代,都還沒有發展出森林的調適概念,可能也跟保安林的作法及其森林經濟不相違背,故得以維持至今。上述Schutzwald與Bannwald兩者法律效果上的差異在於,Schutzwald森林是為了森林本身的存續而有保護之必要,森林所有人雖受到使用方式的限制(不能皆伐),但國家不會予以補償。而後者(Bannwald)的公益性強,森林所有人在依據主管機關指示對待森林後,可獲補償。簡言之,Schutzwald為使用者付費概念,Bannwald為受益者付費概念,目前Schutzwald佔奧地利森林的2成,Bannwald是Schutzwald的1/10。

在瑞士,1902年《森林法》規定Schutzwald的地主可獲財政支援,1993年刪除保安林規定,實質上將所有森林都視為保護林。法國1922年《森林法》創設治山、海岸防砂等保護林類別,到1979年增設都市近郊以及生態的保護林兩類,但全法國保護林不到1%,實際意義不大。瑞典1993年《森林法》規定所有森林都要將木材生產與環境保護做同等考量。

保護林制度萌芽於19世紀的歐洲,注意到森林除了提供木材之外還有其他公益功能,如防災或水源涵養,因此區劃出特定森林,限制開發。隨著時間推移,對森林功能多樣性的期待越來越高,保護林的類型也不斷增加,有的國家甚至取消了保護林制度,認定所有森林都應該有保護國土的功能(如瑞士)。

保存特定森林的作法並不特別,英國早在11世紀就設定森林保護官一職守護國王的林場;日本很早就知道毀林會造成土石災害,因此京都奈良(王畿)周邊許多森林都是禁伐的。問題在於過去的區劃完全取決於皇室或掌權者的片面決定,19世紀歐洲保護林制度的法制化其實是對王權在森林的節制,透過保護林的類型化(限於公益目的)、明定劃設與解除的正當法律程序(組成地方森林會議)、強調利害關係人的救濟管道、明定在保護林可做/不可做的事項、對被劃設為保護林的地主/使用權人進行補償。

即便如此,保護林的劃設畢竟是高權行政,對於林地土地權人造成相當程度的財產權限制,因此備受質疑。從面積上來看,歐洲保安林最多的國家可能是奧地利,也只有20%。

奧匈帝國在1918年解體,奧地利保護林制度幾乎與帝國的歷史重疊,而日本導入保安林制度也是在日本帝國成立(1889年)後10年間的事,顯示兩者之間有高度的關聯性,可以說保安(護)林制度是軍國主義中央政府集中統籌森林資源的手段,因此日本佔領台灣初期便將保安林制度導入台灣(台灣保安林規則),與官有林野取締規則形成森林法令的主要基礎。走過保安(護)林的百年史,在歐洲逐漸萎縮,不再以中央政府以行政命令指定的方式保護森林;在遠東,日本保安林面積的增長雖有減緩,但仍在成長,或許與其愛國的民族性有關;在台灣,從北洋政府錯誤抄襲日奧帝國主義的法律,到國民政府不假思索的沿用,遷台後更是在日據的基礎上堂而皇之的「接收」486處保安林,而承載保安林制度的中華民國森林法關於保安林的規定居然比日本還要簡陋,更欠缺正當法律程序,也就意味著更沒有財產權與人權的森林。

日本林學界對保安林制度的早期檢討

日本目前有近一半的森林是保安林,顯示日本政府持續將保安林當作森林管理機制的重要一環,但一百多年間並非沒有批評聲音。古井?宏通指出日本學界(林學界為主)最早對於保安林的首次全面批評出現在1929年林學會春季大會的會議上。1929年保安林增加至200萬公頃(1897年為50萬),此一階段保安林的增長發生在私有林上,如何對私有林所有者說明保安林的必要性成為一項課題。
會議共提出6項問題,包括「地方森林會的權限、功能不明」、「民有保安林也移交林野廳下轄的營林局管理(涉及中央地方權限劃分)」、「施業監督的方法」、「是否進行損失補償及作法」、「保安林是否應國有化」、「保安林種類是否太多太細」等,雖然有些問題所針對的法規已不存在(如地方森林會已廢止),但對於理解保安林制度的本質有所助益。

古井?指出,這場1929年的討論會有「現代意義」。首先,保安林在森林計劃制度中的位置,兩者的關係究竟為何。在日本,第二次世界大戰之後的10年間曾經在森林計畫中包含保安林的規劃。但現在「保安林」、「森林計畫」、「生態系保育區域」三者呈現互不干涉的狀態,欠缺調節機制。

其次是在整體國土法制中的土地所有權問題。法學家鈴木秀雄認為,理想狀態下應該沒有保安林制度,林地所有人從社會本位行使所有權,不需要以公益為由加上限制。政府應引導土地所有者自發性以社會通念認為妥當的方式利用森林,方法上盡量避免使用刑罰,改以營林指導及其他激勵措施。
 
結語

從為保安林「尋根」的過程中,我們發現保安(護)林制度與節制公權力對私有財產的限制息息相關,雖然國有林也可能設定為保安林,但制度之本質乃為了防範對私有林所有權的侵害。因此實施保安林制度的前提必然是該國的私有林比例達一定程度的情形。如日本的私有林佔58%,奧地利則有80.5%的森林資源屬於私人所有。在這層意義下,台灣93%的森林為國有,是否有實施保安林制度之必要?就必須高度質疑,尤其是我國保安林法規對於保安林的劃設、解除、於保安林之限制行為樣態、成效之追蹤等勳漏未規定,使保安林流於形式。

即便在日本,雖然保安林仍然維持一定比例,但也有形式化的問題。隨著國民對森林「多樣化機能」的需求增加,保安林破碎化、治標不治本的治理思維是否能同時滿足森林的生態、氣候、生計等機能,已有疑問,但日本林學界與法學界對於保安林制度的省思似乎有限。

保安林的制度可說是近代森林法的一大特徵,基於認知森林的防護功能而以法律人為劃設的特定區域森林的概念,似乎也是近代法律思想的反射—人為的設計森林得為人所用。但森林作為國家重要陸域的土地,其綜合性功能是否可由人為劃設不無問題,尤其是森林權屬幾乎絕大部分屬於國家的台灣,難道未經劃設為保安林之森林,即無「保安之功能」?這是人為劃設保安林以及非保安林這樣的「二分法」的侷限與矛盾。

保安林的時代意義已然改變,是時候思考其存廢問題了。
 
發行人:謝英士主編:高思齊
環境品質文教基金會出版
Copyright © 2016 財團法人環境品質文教基金會 All Rights Reserved.
環境品質文教基金會
電話:(02)2321-1155
信箱:info.eqpf@msa.hinet.net
傳真:(02)2321-1120
官網:http://www.eqpf.org
地址:10641台北市大安區信義路2段88號6樓之1