環報第35期:氣候談判的重要槓桿–歐盟

環品觀點

氣候談判的重要槓桿–歐盟
許多關心國際氣候談判與協議進度的人大概都脫離不了一道很難的考題:究竟新的氣候協議會以什麼樣的面貌呈現?可能嗎?

不能不說,在2009年的哥本哈根氣候高峰會之後,許多國家,包括歐盟、美國、中國以及其他開發或開發中國家都重新面對一個艱鉅的任務:到底國際氣候談判要怎樣持續下去?以什麼面貌走下去?

人類有史以來最艱難的挑戰:氣候變遷,雖然已經有如預言般警示著人類,但是國際社會似乎還沒有充足的因應準備。科學家雖然言之鑿鑿,宛如人類生存與發展的機會稍縱即逝,不奮力因應,退無死所。但是,實際國際政治的互動卻似乎與這樣的空谷足音背道而馳,不但1992年5月氣候公約開放簽署、1994年3月正式生效以來,減緩溫室氣體的成效有限,南北國家爭執日劇,甚至通過之初有如曙光的京都議定書也岌岌可危,許多原本支持的開發與實權國家紛紛退出,只剩下歐盟與少數國家的空殼子,撐起場面。

展望未來前途黯淡,人類真的還有未來嗎?

即將在12月1日於秘魯首都利馬召開的第20屆聯合國氣候大會(COP20)引起世人關注的或許不多,但10月23、24日在布魯塞爾舉行的歐盟理事會(亦稱歐盟氣候高峰會)決議,在2030年以前,歐盟將減少至少40%的碳排放(以1990年為基準),則是國際氣候政策重要參考,有一定的國際影響力,不過,各界對此評價不一。

歐盟氣候談判代表Connie Hedegaard信誓旦旦地宣稱:『這是重要的一步,我們已經向其他大的經濟體與國家傳達一項訊息,我們已經做好功課,現在輪到你們要跟著做了。』


歐盟氣候談判代表Connie Hedegaard (圖片來源:歐盟理事會)

不可諱言,在90年代、千禧年時期扮演領頭羊角色的歐盟,在氣候談判上已經沈寂了一段時間,不復以往那般的扮演關鍵角色。歐盟是京都議定書第二承諾期勉強賡續的重要推手,但實際成果也是極為有限(因為所達成的減量目標可說是微不足道),那麼歐盟對於明年COP21巴黎氣候會議的新氣候協議還會有企圖心嗎?如果有,是什麼樣的企圖心呢?頗耐人尋味。而除了歐盟以外,誰還能在美國與中國之外,鼎足而立,發揮平衡的槓桿作用?

今日歐盟本身的氣候談判實力與美、中兩強的影響力,已經跟當年不可同日而語。美國雖加入氣候公約、但未批准;中國加入氣候公約與京都議定書,但不受拘束;這兩個世界排碳大國,卻仍然在氣候談判舞台上呼風喚雨,動見觀瞻。此一現實完全顯示即便是跨越國界的環境議題,國際政治場域的最大支柱還是實力,絕不是改善人類社會的遠大理想。

根據觀察,影響力逐漸削減的歐盟必須採取極為彈性的策略,才能有機會扮演平衡槓桿的角色。所以,不同類型的『氣候聯盟』的建立是歐盟想要持續發揮氣候談判影響力的重要手段,例如與相對積極的開發中國家、島嶼國家結盟就是一個明顯的趨勢,也是一個必要條件。因此,為了特定的氣候議題而結盟,以產生新的國際談判實力,是歐盟現階段重要的策略。例如歐盟支持開發中國家、島嶼國家所強調的氣候損失補償、財務支持、能力建構等訴求,就是一個例證。

為了避免被美、中兩國邊緣化,歐盟力求在特定議題上扮演領導的角色,至少是示範的作用,讓美、中有所憚忌,其他國家有所遵循,並藉此重新站在國際氣候舞台上。

本來作為領導氣候談判的主要著力點是歐盟不遺餘力的推動積極有效的氣候政策,上述歐盟氣候高峰會的具體成果就有這樣的宣示作用。但現在歐盟本身的氣候政策似乎也不再那麼激勵人心了。不管是長程的低碳觀點或者是中程的減量目標,以及歐盟碳交易的制度都不太能發揮預期的效果。例如,如何推進特定部門長程低碳的大規模創新與投資,例如重工業、交通能源基礎建設、再生能源、建物、汽車效率等都面臨重大考驗。

歐盟28個會員國各有不同的社會經濟背景與能源基礎建設,怎樣求同存異邁向2030年的目標,就是一個大挑戰。在新的INDCs(Intended Nationally Determined Contributions)框架下,歐盟各國是否仍可以其INDCs的表現,形成歐盟整體實力,在新的氣候協議談判中叫牌?在在都考驗著歐盟的氣候影響力。新的氣候政策能否超越既有的減量與交易框架,達到低碳經濟發展所需的共利與機遇?恐怕不那麼容易。


群眾的聲音,是否會被聽見(圖片來源:COP20 Lima Flickr)

目前還很難預估INDCs跟BAU(Business As Usual 一切如常)有何差異?會不會步上相同的結果?
承上,歐盟氣候高峰會所形成的決議起碼揭示了以下幾個重點:一、發出明確訊號(Signal),對氣候公約全體會員國的政治行動有所督促;二、提出明確的政策方向(Direction),實現升溫不超過2度的目標。這樣的訊號與方向正如銅板的兩面。明確的訊號可提供未來氣候政策的方向,而明確的方向也是訊號所需要的。如此公私部門才能據此做出長期決定、發展策略。相信這也是歐盟首席談判代表Connie Hedegaard上述談話的用意所在。

但我們還是要探討,歐盟所要傳遞的訊號與方向到底有哪些?是否足夠?以下分點論述:一、長期減量目標:就此而言,上述2030年的目標似嫌不足;二、其他長期目標;例如韌性(調適)、氣候金融、財務與投資的再定位、更緊密的技術合作等,目前除了哥本哈根的殘餘協定精神外,似乎並無重大突破;三、對某些協議內容的承諾;例如持續深化合作等,仍需繼續努力;四、體質良好的志願承諾,亦即INDCs的性質與作用,都還需要仔細釐清;五、MRV(Measurable, Reportable, Verifiable)與其遵守;信任與透明是國際合作所需的,搭便車與欺詐的狀況則是屬於破壞新的氣候協議的訊號。為了避免過多的雜訊干擾新的氣候協議,勢必要在MRV中導入合宜的透明條款及其實現的機制,如此才能強化會員國的信心,才會相信長期的目標是需要嚴肅面對與遵循的;六、中程減量承諾;擬訂2025/2030的量化目標是重要的,但不能以此為滿足;七、執行的工具;財務、技術與能力建構等必須更積極、更有具體作為,特別是針對需要幫助的島嶼國家或最脆弱的國家。八、其他;長期低碳發展策略、長期財務策略、調適計畫等;

氣候轉型的訊號與明確的低碳方向是新的氣候協議所必要的,而且基礎是在INDCs的呈現、運用、檢視、追蹤、監督機制的建立上。

在氣候談判場域上,台灣不但不是叫牌的國家,連叩門的機會都還有待努力。但是,我們能不能換個角度,以自己所訂的INDCs,做出不同於BAU那樣的『無動於衷』的氣候績效,在沒有成功敲進聯合國新的氣候協議大門之前,我們仍可以優異的氣候表現昂首於世?

紛擾多時的台灣政治上空,是否有那股改變自己氣候狀態、提升自己的氣候使命的一天?
發行人:謝英士主編:鄭佾展
環境品質文教基金會出版
Copyright © 2016 財團法人環境品質文教基金會 All Rights Reserved.
環境品質文教基金會
電話:(02)2321-1155
信箱:info.eqpf@msa.hinet.net
傳真:(02)2321-1120
官網:http://www.eqpf.org
地址:10641台北市大安區信義路2段88號6樓之1