環報第120期:高碳情境下的淨零整合政策

法律可以讓環境更好

高碳情境下的淨零整合政策
前言

預計於3月提出的台灣淨零碳排路徑圖,根據報載,涵蓋四大重要政策方向,一是2030年前,節能、綠能、減碳極大化;二是運具和製造的電動化勢在必行;三是確定投入氫能和碳捕捉封存再利用(CCUS)等相關技術開發及合作。第四,因應歐盟碳關稅(CBAM),啟動溫室氣體減量管理法修法,將碳費收入以單一基金,補助及獎勵減碳相關技術開發,以及電動化的推廣。台灣既已設定淨零之目標,在高碳的能源結構下,更必須思考、盤整正向減排的基礎—自然資源所彰顯的傳統主權的意義與價值。(見經濟日報2022.1.19報導)

從上述「路徑」,似乎看不到台灣「淨零」的真正「思維」與「可行方法」。首先,由於主管機關環保署無法統合淨零所涉的相關部門,改由國發會統籌代之,但只有盤點,卻無視野,是否足夠成為長期的政策依據,頗堪質疑。

其次,淨零也者,是達成碳中和?還是所有溫室氣體的淨零?溫管法的修法,是不是有明確的法定職權可作為長期政策的指引與依據?目前也是一樣付出闕如。至於碳費與碳稅之運用,更沒有看到政策的決心,遑論其用途之討論。

國發會的淨零路徑宣佈是向蔡英文總統的淨零宣示做出一次問卷的回答,但對台灣的淨零需求而言,顯然連初階的成績都無法達標。

世上宣佈淨零的國家而採取真正的淨零氣候政策的本屬有限,歐盟的綠色新政Fit55,醞釀多年,寶劍出鞘,成為各國的重要參考指標。但即使歐盟的會員國也有各自不同的情境,也需要各自不同的政策調適,所以,在淨零政策的謀劃上,不能過度侷限某單一作法,而應參酌自己的條件與政治社會環境加以因應。

目前台灣社會各界對於淨零已經初具意識,企業開始遭遇碳排外部成本內部化的壓力,亟欲尋找可以抵換、中和碳排的具體標的。境內若無,就往境外。更進一步驅使政府思考如果將減排的效益「留在境內」,而非一味輸往境外。

可見「碳價」策略是減排的必要工具之一,現階段如非徵收碳稅,要如何合理定價?既發揮經濟效益,又確保環境永續?顯然歐盟諸國的作法可作參照,但不一定可照搬。

不管是碳稅或碳費,其目的都必須有利於淨零任務之達成,進而確保國家之永續。但要如何達成這個艱難目標?考驗著決策者的遠見與智慧。

淨零如果不是政治烏托邦,或者不是政客的高級謊言,至少應該面對多重難題:碳定價的合理性與穩定性、部門責任分配與公平性、碳中和的貢獻機制及其相應的社會公正轉型需求都是重要的考量因素。至於公民參與機制則應該以獎勵而非強制推動,甚至應該在淨零過程中回饋給願意改變行為之家庭或企業。

要言之,淨零其實是一種回歸,也是一種責任的釐清。回歸到誰排放誰有責任的正義原則;釐清環境的外部責任。這兩項工作主要對象都是國家與企業,都有大小、輕重、順序的問題。

淨零的科學情境

聯合國氣候變遷綱要公約通過三十年以來,科學界終於達成人為溫室氣體濃度增加將造成人類生存環境的威脅的共識,使用化石燃料、砍伐熱帶雨林及其他森林、不當的消費行為都是主因,於是調整能源政策、修正失衡的森林觀、導向環境友善的消費,都是普遍通行的政策。

碳預算是從政府治理層面提出的有效財政觀念,只有部門明確其碳預算額度,施政才有碳視野,成果才能反應碳政策的良窳。碳稅或碳價則是修正過往毫無環境外部成本的企業行為與國家政策,確立誰排放誰付費的環境治理原則,以有效反應溫室氣體排放的額外成本。就政治現實的角度,徵收碳費或者訂出一個「合理又穩定」的碳價,投入再生能源改良以及引導生產與消費行為,是更為困難的決策過程;根據推估,要達成巴黎協定目標(世紀末不增溫兩度)的合理碳價應該落在每噸二氧化碳當量美金40-80之間(2020),甚至要到50-100美元之間(2030)。而目前台灣討論的碳價遠低於此。最新的國際能源總署則推估,2025每噸二氧化碳當量要達63美元,2040年則達140美元,才能達成歐盟2030/2050的淨零目標。

然而,科學的推估與實際的政策制訂存在一定的落差,重點回歸到有效性與接受度。綜合性的考慮因素包括價格高低、範圍與程度、不同碳價與計畫之關係、碳洩漏以及政策可信度等。

各國淨零目標有快、有慢,端視其國家的氣候政策而定。設定目標與達成目標之間還要觀察其政策的推行與成效。淨零目標的達成脫離不了「艱困部門」的自然以及人為的碳匯抵換。論者以為,為了淨零目標之達成,賦予碳排更高價格,不但可以做大並且融資給有效的碳移除以及自然碳匯。這是因為二氧化碳在大氣的特性使然,由於分解緩慢,如果不加速自然碳匯並鼓勵人為移除碳排之技術發展,將使減量成果大打折扣。

淨零最積極的區域—歐盟,成員國之間的碳價差異甚大,各有不同思考。據統計,瑞典碳價最高,達每噸碳排119美元;瑞士為每噸99美元;丹麥、英國、愛爾蘭則約每噸2-26美元;歐盟的碳交易價格達每噸25美元;以覆蓋範圍而言,挪威最高達全部碳排的65%,瑞典則約40%,英國23%,歐盟碳交易則大約是46%。以上皆為世界銀行2020年統計。據此,難以避免碳洩漏之問題,減損了淨零目標的效果。

淨零的政策思考

淨零之首要在於確實達到減量的目標,並藉由自然碳匯以及人為技術突破所獲致的碳移除效果。目前人為技術突破尚未獲得讓人滿意的進展,而自然碳匯所受重視則與日俱增。

淨零與國家的產業政策及自然碳匯治理息息相關,碳排增減、產業興衰與自然碳匯政策具有連動關係。產業結構不變,漠視自然碳匯治理,都會影響淨零之效益。從國際氣候談判的歷程觀察,京都議定書推動的碳交易設計,過度單方面依賴市場機制,卻無法做到公平責任分配以及控制人為操作的弊端,導致實施成效不彰。即使以「公平但有差別的原則」處理南北國家的分歧,三十年來,不僅這個分歧依舊存在,甚至也產生了「開發中國家」內部的「新分歧」,中國與印度的患不均與失衡的資源配置,就是顯例。但歐盟從2005年迄今的碳交易機制,碳價雖有起伏,但也確實發揮了一定的減排效果。碳交易的碳價與碳稅是兩套不同的機制,碳稅通常適用於非碳交易的部門。碳稅變動小,規制明確;碳交易則以碳額度的供需為基礎,變動機率大。碳稅徵收不一定可收立即的減排效果,碳交易則有一定的減量功效。歐盟各會員國各有其碳稅與能源稅,考量各有不同。簡言之,碳費與碳稅兩制各有利弊,如何混用並有保底或天花板價格,考驗每個國家的決策能力。

穩定的碳價有助於企業的財務規劃與減量效益,但如何維繫成為長期的政策,頗具挑戰。據研究,為了保底碳價,政策可考慮在低於保底價格時贖回或於交易時預付;而為了控制最高價,可在市場流通超過的碳額度或對超出的碳額度先付一筆費用。無論如何,碳價的目的必須與淨零目標一致,相輔相成。惟,迄今為止,對於合理碳價的制訂難有共識,主要是各國考量的因素有所不同,估價結果自有差異。強調碳的社會成本通常會引起複雜的反應,但如果取得社會共識是淨零目標成就的社會基礎,決策者就不應該迴避。社會信任與惠益跟技術、市場與創新條件都是重要的考量依據。

碳密集產業會擔心過高的碳價阻礙競爭以及供需關係,因應之道在於豁免特定部門的責任、提供免費額度、稅額度、轉型協助、邊境調整措施等。高碳價也會轉移給消費者,間接導致通膨,政府也要致力避免或降低其衝擊,防止政策變動且不穩定,影響長期的減排效果。法國的黃背心運動,就是在公民抗議汽車燃料稅之後發起的,造成法國政策的大轉彎。

不管淨零政策怎麼制訂,都要儘量避免碳洩漏的問題。

雖然再生能源的推廣與深化有助於減量,但淨零所需的政策顯然不僅一端,涉及更多部門、更多經費,才能將碳的外部性不利因素納入考量,加以監測,並逐步內部化。碳中和經濟型態是淨零目標的簡單概念化,碳費的對象應該擴大,同時,碳費的利用應該兼顧社會公平與正義,並有循環利用之激勵作用,如此,作為長期的氣候政策,更可收社會凝聚之效。

因此,在淨零目標的政策設定上,部門的責任分配要明確,此部份可藉由碳預算之機制落實部門責任與執行考核。此外,碳稅或碳費之利用也要扮演重要的角色。

碳費的利用與社會的支持

由於政策愈趨明顯,碳稅或碳費勢必增加。據世界銀行統計,2019年全球的碳稅或碳費共計450億美元。對決策者而言,這是具有吸引力的誘因,但問題是如何有助於淨零之達成。同樣是世界銀行的調查,上述收入只有48%用於環境改善,其餘38%轉為一般使用,甚至有11%用於非氣候相關的領域,3%轉為家用或商用的直接移轉。這樣的結果,對於氣候政策的公眾信任與支持是不利的。

淨零目標的政策設計涉及能源選項、部門責任分配、能源效率、社會正義等。光是減量是不夠的,盤點有助於碳抵銷的所有方法才是關鍵,因此碳匯是淨零目標能否達成的重要基礎。相對於人為技術的碳移除之侷限性,自然碳匯更有利於國家環境永續與社會和諧之達成,更值得國家推動長期淨零政策時加以考量與投入。

以交通運輸部門為例,若以直接排放的部門責任分配而言,承擔之減量額度或許不大,所以必須佐以碳預算以及碳稅或碳費之利用加以調和。一方面交通部門可以透過碳預算盤點碳貢獻與移除的額度以及減量的設定目標,加速汰換燃油、燃氣車輛之使用,代之以新型的生質能或氫能等技術獎勵措施,後者可成為碳費的主要用途。如何涵蓋甲烷也是避免淨零有遺漏的重點。台灣既提高天然氣之使用,應該未雨綢繆就此制訂可行政策,以有效推動淨零,不致產生遺漏。理論上,淨零目標將會改變經濟發展的型態,達到一種降低能源使用的地步,作到能源效率與競爭雙提升的效果。空運與海運業的淨零在台灣也不能被忽略,其碳費的用途更須細緻考慮。

再以碳密集度高的產業,鋼鐵、水泥、化工等,幾乎佔據工業部門排放的70%以上,如何開徵碳稅或碳費,並妥善連結自然碳匯與人為技術碳移除的獎勵,更是台灣不可或缺的政策重點。換言之,引入更多自然碳匯與人為碳移除技術的投資,是達成淨零目標的必要手段。

目前金融寬貸再生能源項目雖屬常態,但如上述,侷限在能源一端並非淨零的唯一選項。在淨零路徑上,政策引導民間金融投入應該廣開渠道,自然碳匯即為其一可以考慮的標的。畢竟各種技術導向的人為碳匯皆尚未成熟,與化石燃料相較,更不具競爭力。因此,碳費的利用要在相對高的保底價格下,確保更廣泛的部門責任分配以及自然碳匯的優化治理等綜合考量。以英國與瑞典為例,碳交易市場機制不能成為唯一的依賴,尤其在淨零目標提出後,除投入乾淨能源以外,更要轉為關注自然碳匯的角色與可能貢獻。

將碳稅或碳費用於有利凝聚社會共識與公正轉型的領域是氣候政策獲致長期支持與成功的不二法門。挪威與瑞士將碳稅依照不同比例回饋給企業與家庭,並專注投資於綠色基礎建設。反之,法國、瑞典、英國則將收取的碳稅作為一般預算,效果似乎不及投入綠色基礎建設、減稅、回饋給公民,也不利專項的透明與效率。

結語

巴黎協定是一個世紀末的終極目標,淨零則是作法上的一次期中檢視。無論如何,都是長期性的政策,必須帶來長期行為與思維的改變,國家、企業與人民在此過程中都需要付出努力與學習。技術先進國家專注在能源提效之領域無可厚非,但除此之外,依照國家之不同條件,如何提高自然碳匯之可能貢獻並結合社會公正轉型之需,在格拉斯哥氣候大會已然受到重視。

淨零過程中,在匯與排之間的源頭問題必須正視,並力求平衡。喊淨零卻不知提高部門碳預算責任,增加淨零的覆蓋範圍是不負責任的。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
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