環報第110期:氣候變遷與人權

環境法治觀察站

槍砲、文化與生態,消失的原住民觀點--釋字803號解釋評析
一、背景

(一)相關法規沿革
  • 槍砲管制的法規沿革
1983年《槍砲彈藥刀械管制條例》通過,規定未經許可持有獵槍處3年以上、10年以下有期徒刑。第14條規定「獵槍、魚槍專供生活習慣特殊國民之生活工具者,其管理辦法,由中央主管機關定之。」
1997年槍砲條例增加原住民條款,第20條對於原住民未經許可,製造、運輸、陳列或持有自製獵槍,供作生活工具之用者「減輕或免除其刑」,也就是3年以下刑責,或是免罪。
2001年政府進一步修正槍砲條例20條,將「減輕或免除其刑」修改為「處新台幣2萬元以下罰鍰」,也就是將原住民非法持有自製獵槍除罪化。
不過,內政部和警政署先後於1998年和2011年對「自製獵槍」,限縮定義為「原住民傳統習慣(2014年修訂為傳統習俗文化)專供生活之工具」、「其結構、性能須逐次由槍口裝填黑色火藥於槍管內,以打擊底火或他法引爆,將填充物射出」。
  • 野生動物保育的法規沿革
1989年通過《野生動物保育法》,區分保育類與一般類野生動物,非法宰殺、獵捕保育類野生動物者,處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科三萬元以下罰金。
1994年《野保法》修正,新增臺灣原住民族於原住民保留地,基於其傳統文化祭典,而有獵捕、宰殺或利用野生動物之必要者。但保育類野生動物除情況緊急外,應先報請主管機關處理。2004年增訂罰則,前述情形未經主管機關許可者,處新臺幣一千元以上一萬元以下罰鍰,但首次違反者,不罰。
2015年制定《原住民族基於傳統文化及祭儀需要獵捕宰殺利用野生動物管理辦法》(2004年野保法21條第2項授權農委會訂定),第3條規定「得獵捕野生動物之區域,以原住民族基本法所定原住民族地區內,且非屬依法禁止獵捕動物或捕捉魚類之區域。」第4條規定獵捕至遲於五日前提出申請,註明獵捕動物之種類、數量、獵捕期間、方式及區域。
  • 《環境基本法》(2002年)
第17條:各級政府為維護自然、社會、人文環境,得視自然條件、實際需要及兼顧原住民權益劃定區域,採取必要之措施或限制人為活動及使用。
第18條:各級政府應積極保育野生生物,確保生物多樣性;保護森林、潟湖、濕地環境,維護多樣化自然環境,並加強水資源保育、水土保持及植被綠化工作。
  • 《原住民族基本法》(2005年)
第19條:原住民得在原住民族地區從事獵捕野生動物(以傳統文化、祭儀或自用為限)
第20條:政府承認原住民族土地及自然資源權利。
第22條:政府於原住民族地區劃設國家公園、國家級風景特定區、林業區、生態保育區、遊樂區及其他資源治理機關時,應徵得當地原住民族同意,並與原住民族建立共同管理機制;其辦法,由中央目的事業主管機關會同中央原住民族主管機關定之。
  • 《憲法增修條文》(2005年)
第10條第2項:經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧。
第10條第11項:國家肯定多元文化,並積極維護發展原住民族語言及文化。
  • 《國土計畫法》(2016年)
第6條:國土計畫之規劃基本原則如下:
九、國土規劃涉及原住民族之土地,應尊重及保存其傳統文化、領域及智慧,並建立互利共榮機制。

(二)王光祿案過程簡述

起訴--2013年7月,布農族身分的王光祿先生在臺東山區狩獵;他在獵到一頭台灣長鬃山羊與一頭山羌後,被警方以持有非自製獵槍及獵殺保育類動物逮捕,並以違反《槍砲彈藥刀械管制條例》和《野生動物保育法》予以起訴。臺東地方法院審理後,將王光祿以違反《槍砲條例》部份判處徒刑3年2個月,獵捕保育類動物部分依《野保法》判處徒刑7個月,合併執行3年6個月徒刑,併科罰金新臺幣7萬元。最高法院更將該案駁回上訴定讞。

非常上訴--2015年12月15日,最高法院檢察署認為,法律對原住民自製獵槍之性能,可能造成原住民族發展其特有文化之歧視;原審依《野生動物保育法》判王光祿7月徒刑,也有適用法則不當之問題;經檢察總長顏大和核定後,該案被提起非常上訴。2017年9月28日,最高法院認定該案有違憲之虞,合議裁定停止審判並聲請釋憲,這是最高法院有史以來首次提出釋憲聲請。

聲請釋憲--2021年5月7日,大法官做出釋字第803號解釋,裁定部份違憲,部份合憲。

總統特赦--2021年5月20日,總統批示同意特赦。
 
二、評析

相對於其他法律,1983年《槍砲條例》可能是台灣最早注意到原住民特殊性的法律之一,其他與原住民生活息息相關的法律如《森林法》,要到2004年才對原住民事務有所考量(第15條第4項:森林位於原住民族傳統領域土地者,原住民族得依其生活慣俗需要,採取森林產物,其採取之區域、種類、時期、無償、有償及其他應遵行事項之管理規則,由中央主管機關會同中央原住民族主管機關定之。),但重點在森林竊盜;《國家公園法》一直到現在都沒有處理與原住民傳統領域的關係。

《憲法增修條文》以下,尊重原住民文化的條文出現在《原基法》、《國土計畫法》,2016年啟動「原住民族歷史正義與轉型正義委員會」,兩大核心任務為「真相與和解」。但「尊重(什麼)」、「真相(哪些)」、「和解(路徑與方法)」具體如何落實?「尊重」必須建立在「信任」之上,「真相」不只是對過去的反省與更是對原住民文化的重新認識,而「和解」建立在雙方對「核心價值」的共識上。

當前法制對於原住民文化的調和並不是從總統道歉後才開始,本案可謂對於近40年來原住民狩獵文化之意涵與社會秩序、生態保育關係的一次法制總體檢。從大法官極其分歧的意見來看,邁向「尊重」、「真相」、「和解」之路還很漫長,有待每一位關心原住民文化、關心生態保育、關心憲政發展的人,以更謙卑、更包容的態度細細體悟、推動。

大法官作為憲法最忠誠的維護者,有挖掘憲法價值、調和憲法價值間潛在衝突的責任與義務,本文認為釋字第803號解釋槍砲、文化與生態之間,至少應反應以下幾個層面的憲法意涵:
  • 尊重:以「狩獵文化與生態保育不衝突」作為前提
依循「尊重」原則,在本案中大法官首先掌握的「心理基礎建設」,便是「原住民狩獵文化本身與生態本質上並不衝突。謝銘洋大法官在部分不同意見書中展現了對原住民文化的尊重:

「原住民族並不是如同本件解釋所想的,擁有獵槍就會濫捕濫殺野生動物,他們只取所需,並恪遵各自傳統的禁忌而行,他們不僅是大自然生態保育系統的一環,更是自然生態資源永續及平衡發展的守護者。」


「狩獵」是原住民文化的一環,在本案中受到解釋本文與大法官一致的肯定。究竟原住民狩獵文化本身與生態有沒有衝突?又或者,在何種程度上兩者並不必然產生衝突?這是解釋理由所未論及者,也是本號解釋不足之處。原住民在更長的時間裡與更多生態系統、乃至生物共存,這是不爭的事實,大法官肯認原住民狩獵文化同時,應該對於維繫此一狩獵文化的環境、生態與社會等條件加以檢視,包括狩獵時間、工具、地點、物種、數量與用途,始得為原住民狩獵文化與其他憲法保障的法益預設可能衝突的解決機制,達到尊重的目的與效果。
  • 真相:檢視、正視原住民文化受到的多重法規限制
從《槍砲條例》到《野保法》,還有諸多土地法規均顯示,我國法律體系對於原住民事務的調和還停留在處罰與放寬處罰的行政/刑事手段上。有的法律實質箝制原住民在其土地上的行動自由,但卻視而不見(如國安法、森林法的森林竊盜、國家公園法等),有的法律相對誠實地面對與原住民的關係(如本案的爭執法規),並加以調整,然而即便如此,「原則禁止,例外不罰/輕罰」的方式,並不符合《原基法》第20條「承認原住民族土地及自然資源權利」的宗旨,而仍隱含「法外開恩」的殖民思想。

只要「違法-處罰」的機制還在,不論怎麼放寬合法要件,怎麼減輕罰則,原住民獵人最終還是要在非原住民的監控下狩獵,並永遠離不開在審判者權威面前低頭的陰影。在重重的法規限制下,原住民的獵場被設下重重禁區,動輒得咎,原住民又要如何發展文化?大法官在本號解釋中對此也著墨不多,致「真相」尚未明朗,共識也無由建立。
  • 和解:擺脫殖民幽靈,思考高權以外的調和方式
作為憲法價值的衡平者,負責任的大法官在尊重原住民文化的同時,也應該對於生態價值的維護有所安排、調和。

大法官在本案雖然用了很多篇幅,也罕見的提出11份意見書,但所有論述都建構在要不要處罰的層面上,仍然不脫威權的高權思維。可惜的是,大法官透過803號解釋錯失糾正的機會,並強化此種高權式的治理手段。

例如黃虹霞大法官在意見書寫下:

「自然生態保育為普世價值,也是原住民族文化的核心價值之一,二者不應該有衝突,而且自然生態保育理念本即為原住民族文化包括狩獵文化之上位價值……是法令限制個別原住民以自用為目的之狩獵保育類野生動物行為,並對違反行為科處刑罰者,亦不生違憲問題


很明顯黃大法官認為保護生態的方式只有刑罰一途,這恐怕已經是非常落後於時代的傳統威權想法。

這樣的高權思維即便在非常近期制定的,桃園市2016年《原住民族發展及保障自治條例》依然清晰可見。如該法第24條「為保障原住民族傳統狩漁獵與自然資源採集權利,本府應督責警察單位尊重文化特色,友善執法並嚴守程序規定。」;第25條「本府應『輔導』原住民族部落推動部落共同管理公約,以落實並有效管理原住民族基本法保障之獵捕野生動物、採集野生植物及菌類、採取礦物土石及利用水資源等權利。」儘管用語仍具有濃厚的「我高你低的『輔導』思想,但與釋字803相較,也不遑多讓。

至於如何以「高權」以外方式調和衝突,正是考驗大法官「憲法守護者」角色是否稱職之處,也是所謂「和解」的實踐過程。如何在符合《原基法》的原住民自治精神與自然資源利用的基礎下,尊重各族、各地區甚至各社、各部落的差異,對於原住民狩獵文化的核心加以闡明,並對可能與生態、社會秩序重疊、衝突之處共同尋思調和方法。

由原住民部落與各級政府簽訂「自然契約」,包括狩獵以及其他與原住民土地利用、生態系統維繫、氣候變遷因應與貢獻等內容,透過這樣的方式加以調和,也不失為可以考慮之方案。
  • 釋字714的啟示—憲法最高性之基礎
本案中15位大法官的意見紛歧,我們可以看到許多大法官在意見書中的論述站在「生態保育優先」(如黃虹霞大法官意見書)或是「發展原住民文化優先」(如蔡明誠大法官意見書)的前提上開展。但當生態與文化都是憲法價值,為什麼一方優先於另一方,恐怕不是理所當然的,即便我國不像美國大法官有「文本主義」的傳統,但仍不應不講求方法論,否則憲法解釋將淪為各說各話。而在憲法價值缺位、模糊或衝突時,講出這樣的「優先性」或者如何建構這樣的「優先性」之理由,正是大法官的職責所在,也是調和衝突之必要。

以2013年作成的大法官714號解釋為例,其爭點為「土污法第48條使污染行為人就該法施行前發生施行後仍存之污染狀況負整治義務,違憲?」也就是《土壤及地下水污染整治法》第48條(現53條)所規定,現擁有土地者,即便非土地汙染者,也要負整治義務的規定,是否適用於土汙法施行前就已購買土地,而土汙法施行後繼續擁有土地的情形?如為肯定解釋,是否違反「法律不溯及既往」之信賴保護原則?

對此大法官做出土汙法的合憲解釋,環境的考量超越法律不溯及既往原則以及信賴保護原則。這就是大法官對「憲法的最高性」的維護,換言之,憲法是一個框架,是一國人民基本權利的守護者。在釋字714號解釋,可以看到大法官在思考憲法最高性(價值與規範兼具)時,生態與環境之地位無疑可以破除一些定式的法律原則,例如法律不溯既往、信賴保護之類,但在釋字803號解釋,卻見不到這樣的高度,平白讓原住民與生態文化之邊界依舊模糊不清,甚至無法為總統府刻正進行的「原住民轉型正義」工程,給予自然資源主權與文化相結合的協力,誠屬憾事。
  • 重看本案:破除成見並重建關係,用真正的尊重原住民的方式
系爭規定一_槍砲條例第20條第1

原住民未經許可,製造、運輸或持有自製獵槍、其主要組成零件或彈藥;或原住民、漁民未經許可,製造、運輸或持有自製魚槍,供作生活工具之用者,處新臺幣二千元以上二萬元以下罰鍰,本條例有關刑罰之規定,不適用之。


有鑑於槍枝射擊距離遠,具有高強度殺傷力,且狩獵工具並非原住民狩獵文化之核心,故在獵槍的限制上,立法者有較高的裁量空間。除「自製獵槍」的規定不合時宜外,關於製造、運輸、持有獵槍的情形應被當地警政機關掌握,乃維持社會秩序之必要。惟,即便如此,此條例仍可就原住民的傳統文化中與槍砲彈藥有關者,根據比例原則,做出立法裁量,始稱允妥,也才是兼及原住民文化的法律思考,同時符合憲法之意旨。
 
系爭規定二_槍砲彈藥刀械許可及管理辦法第2條第3

三、自製獵槍:指原住民為傳統習俗文化,由申請人自行獨力或與非以營利為目的之原住民協力,在警察分局核准之地點,並依下列規定製造完成,供作生活所用之工具:
(一)填充物之射出,須逐次由槍口裝填黑色火藥於槍管內,以打擊底火或他法引爆,或使用口徑為零點二七英吋以下打擊打釘槍用邊緣底火之空包彈引爆。
(二)填充物,須填充於自製獵槍槍管內發射,小於槍管內徑之玻璃片、鉛質彈丸固體物;其不具制式子彈及其他類似具發射體、彈殼、底火及火藥之定裝彈。
(三)槍身總長(含槍管)須三十八英吋(約九十六點五公分)以上。


同上,立法者固然可以對槍枝類型加以限制,但其火力、殺傷力的上限標準應依據《原基法》,與原住民共同協商制定,且不限於「自製獵槍」。
 
系爭規定三_野生動物保育法第21條之1第1

台灣原住民族基於其傳統文化、祭儀,而有獵捕、宰殺或利用野生動物之必要者,不受第十七條第一項、第十八條第一項及第十九條第一項各款規定之限制。


狩獵的動機為原住民狩獵文化之核心,立法者應給予原住民極大之自治空間,且不應將此自治空間的給予預設將造成生態破壞。
 
系爭規定四_野生動物保育法第21條之1第2項前段

前項獵捕、宰殺或利用野生動物之行為應經主管機關核准。


事前核准制已侵害原住民狩獵文化權的核心,且手段與目的(生態保育)之間沒有必要關聯性(原住民狩獵並非生態破壞的潛在危險),加上本項違反之效果為行政處罰,與《原基法》保障原住民自治(第4條);承認原住民族土地及自然資源權利(第20條);尊重原住民族選擇生活方式、習俗、資源利用方式的精神違背,應認定違憲。

《野保法》可採取的手段應為柔性地告知各原住民自治團體其獵場內有哪些保育類野生動物,並共同協商保育方式。

可能有人質疑這種柔性方式真能達成保護保育類野生動物的目的?在此謝銘洋大法官的見解或許更貼近山林的真相:「真正破壞大自然生態的,反而是文明社會的發展和商業利益對於野生動物棲息地的入侵。」,證據就赤裸裸地呈現在山區蔓延、增生的道路、水庫與各種水泥化建設之中。
 
系爭規定五_原住民族基於傳統文化及祭儀需要獵捕宰殺利用野生動物管理辦法第4條第3

申請人應填具申請書,並檢附下列文件,於獵捕活動二十日前,向獵捕所在地鄉(鎮、市、區)公所申請核轉直轄市、縣(市)主管機關核准。


同上,本規定侵害狩獵文化權核心,且不符合比列原則,違憲。
 
系爭規定六_原住民族基於傳統文化及祭儀需要獵捕宰殺利用野生動物管理辦法第4條第4項第4

前項申請書應載明下列事項:……四、獵捕動物之種類、數量……。


同上,本規定侵害狩獵文化權核心,且不符合比列原則,違憲。
 
發行人:謝英士主編:高思齊
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