環報第125期:環境與財產權(二)

法律可以讓環境更好

環境與財產權
環境概念與公共性

公共的概念是抽象的,尤其如果附上「財產」的內涵,那麼,公共到底是什麼就有很大問題。公與私的界分是不是可以「非常明確」?已屬可疑。從羅馬法、英國大憲章到各個時代以降的諸多思想,公與私的概念從未「固定」,總有其時代的挑戰。國家的權力分享(例如特許)是不是就是「公共性」的授權與指定?不管是智慧財產、基因定序、頻譜分配、數據化資產等,何為公共?何為私有?既涉及機構(政府或企業),也涉及內容(政府的私法行為,企業的公共責任)。諸如氣候變遷、生物多樣性、大氣利益等,都指向一種公地、公共而非私有的整體概念,其享有、使用、分配等需要有何對應的法治?

公共指的是共同,不管名稱是公有、公地、公共財產、公有財物等,中文裡沒有單、複數的差別,概念理解上更需要有別於西方的作法。諾貝爾經濟學獎得主Elinor Ostrom致力於自然資源的屬性,包括灌溉系統、森林、漁業等,即使「狀似」涉及「眾生眾相」,但也不是「全部」。就算是更大範圍的「集體」,例如大氣系統、生物多樣性與水域,其複雜性不可同日而語,可見,公共性在概念理解上雖貫穿整體的抽象功能,但現實上也不排除可供分配的「權利」在內。包括排他、利用、管理與處分等一般權利的概念都屬於公共性的範圍,但並非全屬於積極性的賦予,也包括一定的禁止或限制的內涵。

換言之,公共性既要維繫保存物質的永續性,也要在物質利用與共享的環節中獲得最佳的治理。公共性相關的法律具有豐富的想像空間,既要滿足包括未來世代的所有人的需求,也要符合現實上的既有機制,包括商業與資本。現在的公共性更多的被涵攝到不可被商業濫用或取代的範疇,故具備神聖的屬性。隨著時代的演進,不可被代表私有的商業取代或濫用的,除了自然環境之外,還包括文化古蹟、遺址、水源、開放數據等。相對於將自然資源讓渡於私人企業,公共性的受託管理者除了政府之外,也日益擴及企業與個人。

在傳統的私法領域,公與私的財產分類可能已經有所不足,承認作為公共權力與私人自由基礎的第三類財產概念,亦即公共財產(或自然資本等其他名稱)是必要的。公共性的概念與看不見的手的放任資本制度必然有所衝突,只是其內涵與方法在短時間內尚無法有交集,而必須在不斷的辯證與演進中繼續探索。

重塑財產權的觀念與環境法的未來

任何一種專業都有其脈絡,但也隨時在脈絡下演進。法律規範的漸次形成、理解與適用,也脫離不了其脈絡之演進。脈絡之始在於歷史,規範之根源對當前制度之理解有一定助益,影響之深淺在於理解之程度。

在法律與國家出現之前,必有人與自然之關係。在那最原始的階段,人類為了生存想方設法影響、形塑自然。這其中,關於「想方設法」有今古之別。從人類進化之初,基於親暱、信任與熟悉程度,人與動物、植物、地球的關係開始變化。而現代人知識傳播已遠,與自然之關係限於支配與開發自然,終至生態危機。古代不成文的法律,例如狩獵與鹿的保護,甚至嚴於其他任何類型的法律,就是根據對動物的親暱理解以及自然律動的深層知識,而現代人早已無法辨識這樣的律動或者不以為意。

很多民族的法律歷史顯示,森林是人在防衛上與食物上的重要依靠,不管是高山、山谷或平原的森林對人都具有無比重要的地位。重視森林、水源、土壤、地下土層以及狩獵,幾乎與各民族的歷史發展緊密相連。「保護自然的法」是很多民族的法律標誌,見諸帝王的規制。未經法律允許不得放牧、狩獵、捕魚、摘果,違反者,輕則沒收各該物品,重則砍手,甚至施予絞刑。那是國王的法律,也是以自然為名的嚴苛法律。那麼,現代的法律,在自然生態與環境的維護上,是不是還有這樣的餘緒?以自然為名的嚴刑峻罰,如果最終導致自然的危機,那又是什麼樣的法律?古今參照,法律的演化在對待人民的嚴苛上幾乎從未斷裂,但國家是不是應該承擔更大的自然破毀的責任?

當前各國以「自然保育(護)」為名的法律多如牛毛,但顧名思義,自然「保育」除了在特定區域、季節,最大限度保護該地的動植物與生物資源外,更大的用意應該在於「停止擾動」。自古至今,對自然加以保護的法律從未消失,換言之,這樣的自然保育觀念,在法律上幾乎已經形同各該國家領土範圍內的習慣思想,具有規範溯源的意義。即便西方「國家」概念興起,自然保育幾乎可說是與「國家」同在,因此,在規範意義上可更上溯、甚至早於國家的「起源」。上帝雖屬意人類管理萬物,保育自然屬性上應是照管自然,不受人類侵擾,故律之、刑之。結果常是人民之微害重罰,但監管者,不管是皇家或現代國家則破壞自然尤烈。

回顧環境、自然的法律,其實具有「現代國家憲法」之精神,亦即「限制」國家之權限以保育自然才是環境法的精髓與本質,而非以自然之名嚴責於人民。正如提出自然契約論的法國哲學家塞爾所說,法律或許不是解救環境的好方法,但別無其他更好的方法。為了擔負起這個不得不的責任,法律本身的進化是重要的,進化的方法除了理解環境在歷史過程中承載經濟與社會活動而逐步退化,更要了解從財產權的保護到傾向環境利益的財產權內涵,是法律概念進化所必要的調整。只是人類恐懼法律之為惡由來已久,在結合自然環境利益於法律的進化中,人類還有很長的一段路要走。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
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