監委看不到的森林制度問題
監察委員眼中的森林問題
7月初，監察委員浦忠成、田秋堇委員提案糾正行政院（111財正0008號），糾正案由略以：「臺灣山地約占整體面積70%、森林覆蓋率達60.71%，森林為保護土地、涵養水源之核心防線；惟行政院就森林保護缺乏宏觀而整體之政策思維，（1）僅配置有限護管人力與森林警察，即使科技執法、預警裝備與防護措施迭有增進，惟歷年來盜伐案件未曾稍戢；（2）近年來移工、原住民參與犯罪比率屢創新高，盜伐案獲取暴利卻量刑過輕；（3）市場贓木處處可見，復又重啟貴重木標售，地下交易疑雲再起等」，認定行政院任令有關機關各自為政、各行其是，未盡統合之能，難辭其咎，爰依法提案糾正。
監察委員浦忠成、田秋堇委員糾正時，同時提出「國有林盜伐案」調查報告（111財調0024號），調查報告指出：「（1）近10餘年經查獲盜伐共計2,831件，市價近新臺幣12億元，幕後主謀與金主視國有珍貴林木為無本生財標的；（2）林務局於109年重啟暫停10年之貴重木標售，雖同步建置「生產追溯及產銷履歷驗證」，惟該等標章不具個別化特徵及強制性，導致合法銷售掩飾非法盜伐；（3）林務局所屬847名護管人員，每人平均巡護面積近2,000公頃，各林管處於盜伐案件無實質調度權；（4）保七總隊森林警察實際員額188人，占保七總隊編制員額19%、業務費用僅6%；（5）各林區管理處原住民森林護管員進用比率，均低於「原住民族工作權保障法」規定33.33%；（6）農委會所屬林務局雖有部落林業與林下經濟等計畫，雖已稍有成果，然仍屬零星短暫權宜措施，未符原住民基本法意旨；（7）違反森林法者有期徒刑2年以下者97.79%，3年以上0.24%，僅10人處罰金共計304萬餘元，認為有量刑過輕情形，判決實務與立法期待存有落差」云云。
糾正案與調查報告內容繁多，洋洋灑灑合計四十多頁，大致可歸納為：執法管理權限不足、人力不足；實際裁量刑罰過輕，未達到嚇阻作用；原鄉經濟弱勢，未能落實「原住民族工作權保障法」、「原住民族基本法」等三大主軸，議題看似龐雜，但其實環繞在同一個核心問題：「國家怎麼看待森林（資源），以及森林與人民間的關係」。
國家怎麼看待森林（資源）？
監察委員有心，但沒有深究，到底「國家怎麼看待森林（資源）」這一個可能顛覆既有森林治理架構的大哉問。糾正、調查報告，不過沿襲既有思維：森林為國有，人民不得損及國家資產，違者伺以重度刑罰。
有法就有罰，彷彿是法治社會的常態。法律作為一種高權者的制度性工具，「民可使由之，不可使知之」， 但究竟為什麼要動輒以刑，或是投入大量人力物力，維繫森林（到底維護的是什麼？目的何在？），通篇只有諸如「森林為保護土地、涵養水源之核心防線，可謂臺灣神山的甲冑；雲霧飄渺的高海拔地區，藏有許多人類至今仍未瞭解的生態寶藏」這類概括訴諸自然生態保育的空泛言詞。
以台灣森林現況而言，國公有林占比達93.5%，私有林僅佔6.5%，國家對待森林（資源）的態度，決定台灣森林治理良窳。如果監察委員可以將問題核心，放在回答國家怎麼看待森林（資源）？質問森林（資源）對當代與未來世代的價值為何？就必然會進入自然價值評估與自然資本（Natural Capital ）討論範疇，並據此檢視政府主管部門之作為是否允當。
如此一來，如果更好的森林治理確實是肇因於監管人力不足，那麼訴求給人、給錢、給權（強化森林警察），甚至是以刑罰苛責才有其正當性。不然，不明究理的加大力度、強化行政監管，只是更進一步的行政擴權，既無解於國家對待森林態度之正確與否，也無助於真正實現「開放山林」政策的精神。
重視自然資本是森林治理核心
森林作為台灣陸域最大生態系，討論森林治理本身，就是在討論自然資源治理。自然資本的概念，是一種使自然價值（評估）嵌入經濟體系的方法。問題核心不是某些自然資產是否有價值，而是這些資產究竟值得花費多少經費、以何種方式去保存、保護、改善。
拒絕自然價值評估可能會惡化「公地悲劇」，反之，進行自然價值評估的過程，也是討論自然惠益分配，利害相關者參與的重要契機。
隨著氣候變遷影響加劇，自然資本本身所代表的意義，更備受重視。7月中旬，由139個成員國組合、作為全球生物多樣性政策擬定重要參考之生物多樣性和生態系統服務政府間科學政策平台（The Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services, IPBES）發表最新「多元價值觀與自然評估報告」，就認為以經濟為主之單一價值論（value monism）必須過渡到多元的價值觀（value pluralism），積極發展自然價值評估方法，有助於將自然的不同價值觀嵌入到政策制定中。
報告指出至少已經有50種以上自然價值評估方法，但很可惜地，在進一步審查的1千多項研究中，只有 2%曾就評估結果與利害關係者諮詢，只有1%的利害關係者參與評估過程的全部環節，自然價值評估研究仍缺少解決利害關係者間權力不對稱問題之企圖。
這樣的現象，當然也反應在台灣森林治理上面。我們不但沒有論述治理背後，森林自然資本的內在價值，並試圖將其價值實現到既有政策，更沒有考慮在森林之內的利害關係者，在這種權力不對等關係下，可能的經濟出路與角色。因此，在這樣的森林治理架構下，山林經濟活動與民眾生活切割，最靠近山林的原住民必然處於弱勢，也因此，盜伐現象並不會因為加重刑罰而有所遏止。
加重刑罰有助於森林治理？
作為一部象徵國家高權的法律，《森林法》不可避免的傾向如何管理、限制人民，為維護森林這個自然主權的象徵，甚至視民如賊，意圖科以重罰嚇阻。這樣的慣性，也反應在監察委員的意見之內。
調查報告認為盜伐案件近10餘年共計2,831件，市價近12億元，判決確定有罪人數4,979人，惟有期徒刑2年以下者97.79%，3年以上0.24%，僅10人處罰金共計304萬餘元，法務部認有量刑過輕（刑度及罰金均低）情形，允應強化森林環境受損之舉證論述。
而這樣的「傳統思維」在1215年英國國王約翰簽署《大憲章》（Magna Carta）之前，「皇家森林」嚴格禁止人民進入採集、狩獵，違反者科與罰金，甚至斷手斷腳之嚴酷懲罰，本質上是相同的，並沒有從源頭探討，森林「公共性」為何？人民所破壞的森林又是什麼？國內諸多法官形成所謂「輕判」之心證理由，是否真有「情輕法重」之現象存在。
事實上，我國《森林法》的刑罰類型之多、罰則之重，堪稱自然資源管理法規（相較於水利法、土地法、礦業法、漁業法）之最。例如，《森林法》51條規定，於他人森林或林地內，擅自墾殖或占用者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣六十萬元以下罰金。前項情形致釀成災害者，加重其刑至二分之一；因而致人於死者，處五年以上十二年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金，致重傷者，處三年以上十年以下有期徒刑，得併科新臺幣八十萬元以下罰金。第一項之罪於保安林犯之者，得加重其刑至二分之一。但有多少國人知悉「保安林之所在及範圍」，在不知悉的情向下就可能被加重其刑二分之一。而所謂「他人」絕大多數是「國家」，形同國家加諸人民的重大負擔。又如森林法第30條規定，非經主管機關核准或同意，不得於保安林伐採、傷害竹、木、開墾、放牧，或為土、石、草皮、樹根之採取或採掘。違者處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。
近期林務局各林區管理處力推之「保安林遊憩」（如花蓮鯉魚潭保安林市集），就有陷民於不義的問題。『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。』（大法官釋字第275號）嚴格說起來，那怕只是在保安林內採取草皮、土石，撿上一片松果、樹葉，都是犯法。這樣的制度意義，到底要保護什麼？國家並沒有給出答案。
治理思維亟須辯證，朝向人民的森林轉型
過去《森林法》有關於罰則方面修訂，均為加重、加嚴，例如民國104年修正《森林法》第 50 條及第 52 條規定，認為過去涉及竊取森林主、副產物，收受、搬運、寄藏、故買或媒介贓物者，以刑法普通竊盜罪論處嚇阻效果有限，修正後均改依《森林法》論罪科刑，明定刑度提高為 6 月以上 5 年以下之有期徒刑，並新增併科新臺幣 30 萬元以上 300 萬元以下罰金等；民國110年修法再次加重刑罰，如盜伐貴重木，最重可處10年半有期徒刑、罰款2000萬元，且如果不法利益超過2000萬元，罰金無上限等。
不斷加重刑罰對於立法與行政者來說，可說是百利而無一害的便宜選項，但從結果論來看，盜伐仍然存在，且參與獲罪者，除原本原住民外，進一步轉移到更為弱勢的（逃逸）移工群體，可謂為刑罰外溢效應。
法家所主張「棄知去己，重法令之治，嚴刑罰之威，以矯當時之弊」，是否仍是最佳的森林治理方法？亟須辯證。
對於人民，特別是鄰近、生活於森林的人民，傳統領域多半位於森林內的原住民族來說，這樣的嚴刑峻法恐是殖民的遺緒，是高壓統治的代表，是極度限制原住民生存發展的惡法，對於原住民的氣候時代角色以及可能的貢獻都無裨益。很遺憾的，這些氣候時代所需的森林治理、原住民氣候轉型問題，通通不在監察委員們的視野之內。
調查報告雖然已注意到「共管」機制，以及「原住民族基本法」之不足，但所謂共管「享權利、負義務」之實現，不但部落公法人應該積極成立，更需要有一定之經費與人力資源維繫之。就森林治理而言，共管之誘因，仍須建立在森林經濟有發展可能之前提，而非現行仰賴政府補助的單一渠道，這樣是不可能創造共管雙贏的。
簡言之，重視自然資本的「投資與經營」，重塑原住民與森林的關係，反應其氣候貢獻角色，同時振興森林經濟，方可重建山林秩序，值得監察委員持續、深入調查；一再加強監管、一再加重刑罰，恐非良方，宜審慎思考。