國發會淨零碳排路徑的隱憂
為推動2050年淨零碳排，國發會主委龔明鑫18日表示，三月將提出台灣淨零碳排路徑圖。但國發會所提路徑，能否作為高碳台灣轉型依據？讓人擔憂。
缺少氣候變遷因應法授權的國發會
以全球第一個立法明訂減碳目標的英國氣候變遷法為例，英國氣候法創建獨立於行政機構之氣候變遷委員會（Climate Change Committee, CCC），擁有法定職權包含：2050年目標、碳預算、國際海空運排放等之建議，政府碳預算執行進度監督並向國會報告等，以碳預算編制之法定職權，作為實現淨零路徑之核心工具。
英國氣候變遷委員會由具備能源、經濟或科技背景之學者或專家等八位專家組成，另有調適委員會五位專家協助[1]，在整合學術單位、企業團體與公眾意見下，負責向能源暨氣候變遷部（DECC）提出碳預算建議，DECC續依委員會建議及各部門意見向國會提交碳預算，碳預算經國會通過後，以命令方式公布。
英國氣候變遷委員會包含減碳委員會和適應委員會，各由五至八名獨立的高級專家組成，由國家政府任命，最多任期兩屆， 每屆四年或五年。委員會成員的任務是以專業、公正和客觀的方式工作，採用以證據為導向 的方法，避免利益衝突。他們以個人身份任職，不代表其所屬機構。
預算期間委員會除向國會提交年度碳預算執行報告（獨立第三方），監督碳預算目標執行狀況外，並視需要提供碳預算目標調整建議，政府也可隨時要求委員會提供意見。
英國氣候法設計的委員會是獨立於行政機關，客觀且基於科學的外部機制，其所行事務有其法源依據。惟國發會既非現行溫管法權責機關，亦非環保署刻正擬訂之氣候變遷因應法草案跨部門協調單位「行政院國家永續發展委員會」；國發會所行事務，到底有沒有效力？恐怕只是過渡性安排，妾身不明。待氣候因應法通過後，淨零路徑之規劃及內涵需重新入法。
淨零路徑達成仰賴碳預算制度落實，且做更遠期規劃
2015年溫管法制定時，台灣訂有溫室氣體排放量上限，期透過五年一期之「溫室氣體階段管制目標」達成，雖有碳預算的形（仍相差甚遠），但並未掌握到碳預算的實。國發會最新公告之「國家發展計畫（110至113年）」更完全沒有總碳排放、階段管制與碳預算內容，整體思維並未因氣候法治到來而有改變。英國淨零路徑與碳預算制定，經過獨立機構、行政、立法程序，台灣只有國發會一關，如國發會沒有更敏銳的氣候意識，將事倍功半。
在目前台灣碳預算框架，最大的缺憾是缺少可資驗證的（外部）查核機制。然而英國氣候變遷委員會於完成碳預算制定後，管考挑戰才剛要開始。
碳預算施行期間，減碳委員會管考機制包含：（1）每年3月31日前向政府提交，包含年度排放統計數據與淨碳會計帳資料，之年度排放報告（Annual statement of emissions）[2]；（2）7月15日前向國會提交，減量目標達成進度與其間英國政府減量行動之進度報告（Progress Report to Parliament）；（3）而政府須於同年10月15日前針對進度報告進行回應。
碳預算施行期結束後，減碳委員會則要進行總結報告（Final statement for the X Carbon Budget period），彙整該施行期間政府所做之努力，實際排放狀況與淨碳會計帳資料。如果淨碳會計帳超過碳預算，則要求政府盡快向國會提出有關未來預算期間「彌補」超額排放量之計畫與政策報告。
至於調適委員會，則是在碳預算之外，提出氣候變遷風險報告，與調適進度報告等，作為碳預算行動之對應參考。
而當碳預算制度開始實施後，碳預算規劃編制將加速，以便提早公布往後各期碳預算內容，提供足夠長期且穩定的政策指導，以利社會與產業調適。目前英國最新之第六次碳預算，係於2020年底公告，並自2033-37 年實施，足足提早12年公布。
由於英國是內閣制國家，閣員必定是上議院或下議院的議員兼任，較有利於立法與行政結合，進行國家長期規劃，但並不影響建立一套橫跨獨立機構、行政到立法機關間的管考機制。這種親而不近，堅持落實碳預算管考機制以成就大目標，是英國氣候績效亮眼的原因之一。
建立淨零碳排路徑與碳預算編製原則，乃重中之重
碳預算可簡單理解為家庭收支，碳視為可動用資產，隨著淨零排放路徑而逐漸降低，不超支是最終目標。在此前提下，進行部門碳排放量分析、統計，舊的政策要檢討，新的政策要先評估，將碳排增減作為政策擬定「要素」。諸如法定目標、國際趨勢、科學及碳科技發展，環境、經濟、社會與財政間如何權衡等，建立氣候治理原則，以利相關政策評斷。
碳預算更不只限於減少碳排放（節流），還包含增加可吸收或儲存碳的碳匯（開源）；相較於仍未普及之碳捕捉、封存與再利用技術，自然碳匯（森林、土壤、濕地）等立即可行，且可同時達到維護自然環境，獲得雙重效益的氣候方案，越來越受重視。而這類依附於樹木、土地「實體」的自然碳匯衍生之碳權，不應與工業減碳取得之排放額度等價視之，政府相關部門的這種氣候治理上位思考，目前仍相當欠缺。
近期台北市已預告修訂「台北市因應氣候變遷碳中和管理自治條例」，明定2050淨零目標並導入碳預算制度，各機關需提出碳預算送議會備查，深具企圖心。如每個城市淨零，理論上台灣當然更可以接近淨零，但在氣候政策長期重中央（能源開發）輕地方，中央政府淨收入占全國收入高達72%的情況下，授予地方更多資源，甚至修訂「具有碳視野的新型財政收支劃分法」，是國發會提出淨零路徑時需衡量之課題。
預算即法律。國發會所提之淨零碳排路徑如果沒有碳預算的基礎，參酌年度淨排放資料與排放額度借、貸情形，建立淨碳會計帳（net carbon account）衡量碳預算施行情況，要求每項重大政策提出前進行碳排現況與衝擊分析，就無法與規劃之各類政策、經費預算勾稽；果如此，國發會的淨零碳排路徑，就更名不正言不順，急就章的拼湊，前途令人擔憂。
備註：本文部分內容刊登於111年1月26日聯合報民意論壇「國發會淨零碳排路徑的隱憂」：https://udn.com/news/story/7339/6060674。