環報第105期:人類世與環境法

汪洋中的一滴水

福島核廢水處置的國際法思考與台灣行動
背景

全世界有大約10%的能源來自核能,來自460座核子反應爐。氣候變遷下,核能是重要的低碳能源,但核能的安全性與核廢料的處置爭議很大。

2011年3月11日的福島核災讓全世界對於核能的態度更為保守,包括台灣在內的許多國家宣布廢核時程,法國也將核電比例從75%降至50%。

311海嘯導致福島核災,引發核電廠反應爐爐心熔毀,為了避免燃料棒高溫融化,從事故發生那一天起,日本就不斷抽取海水冷卻燃料棒,然後將遭到輻射汙染的冷卻水泵送到大水槽裡儲存。

這些三層樓高的大水槽每個容量大約1200公噸,截至2020年9月,共儲存1,044個水槽,合計123萬噸。東京電力公司估計其廠區可存放的水槽總量是137萬公噸,預計到2022年夏天儲滿。東京電力公司想要以此為停損點,提出的解決方案是到2022年夏季將存滿的137萬噸廢水進行二次淨化,透過「ALPS多核種除去設備」大幅降低63種輻射物中的62種(主要為鍶-90、銫-137、銫-134、鈷-60、銻-125、釕106、碘-129)的濃度,最後無法除去的輻射物質氚,東電提出的方案是透過海水稀釋到法定排放標準的1/40水準後排放,所需時間大約30年。

2020年10月中,日本政府一度宣布將從2022年開始向海洋排放這些汙水。然而,日本政府輕易地全盤接受東電的建議,顯然想要將處理廢水的責任完全推到東電頭上,不願出手相助,無視10月份仙台高等法院才剛做出「政府」與「東京電力公司」對於受災者有相同賠償責任的判決,受到日本國與國內外輿論激烈反彈。同月23日經濟產業大臣(木尾)山弘志立刻於記者會改口表示,政府尚未決定如何處理這些核輻射汙染的廢水。

日本有意朝海洋排放核汙染廢水的消息引發國際關切,特別是對人權的威脅、鄰近國家的緊張,根據現行國際法,如何回應此一困境,值得我國關注。
 
海上核汙染簡史: 核武試爆、核廢料與哥吉拉

全球電影產業最知名的海怪--哥吉拉誕生於1954年,是輻射汙染下的變種生物,象徵人們對當時高頻率的海洋核武試驗未知影響的恐懼感。

1946年美國成為第一個在太平洋比基尼環礁測試原子彈的國家,接下來的半個世紀,全球共進行2000多次核子試爆,其中250次在海洋進行,法國在法屬波里尼西亞進行193次(1960-1996),美國在馬紹爾群島和中太平洋進行42次(1946-1958),一直到今天,比基尼環礁的輻射濃度仍是車諾比災區的10倍。

1990年代以前的海洋不只是核彈試驗場,同時也是核電廢料的棄置場。根據國際原子能組織(IAEA)的說法,從1946年到1993年,超過20萬噸的輻射廢棄物(其中一些具有高放射性)被傾倒在世界各地的海洋中,主要放在金屬桶中。英吉利海峽、西班牙外海、俄羅斯北冰洋都可見到這些底部印有核輻射標記的鐵桶,多數已經生鏽破裂。

1972年各國通過《防止傾倒廢棄物和其他物質造成海洋汙染的倫敦公約》(Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter),簡稱為《倫敦公約》,於1975年生效,禁止向海洋傾倒高放射性廢棄物,包括固體及液體。但此時仍然允許在取得許可的情形下棄置低放射性廢棄物,直到1993年《公約》才通過決議完全禁止在海上丟棄「桶裝」放射性廢棄物。為德不卒的是,從核電廠直接將含有輻射的廢水排入海中,並不在《公約》禁令範圍內。
 
福島核汙染廢水的潛在影響

也許是因為陸地排放入海的核廢水欠缺明確的公約規範,因此對於日本政府以海洋為最終處置方式之正當性爭議不斷。

儘管日本政府宣稱這些遭輻射汙染的汙水經過處理後所含的輻射量很低,但東京電力公司至今未向各界公布存在於水中的放射性元素的完整清單,此為不確定性之一,其二為無法提前測試海洋傾倒的影響。

綠色和平指出,廢水中含有的銫-137和鍶-90可能有害,因為它們通過與養分鉀和鈣相同的途徑進入細胞。生物體很容易將放射性銫或鍶當作營養成分攝入體內。這些同位素本身無毒,但它們的衰變卻有毒。會攻擊細胞內DNA等重要分子,導致複製問題,並導致癌症等疾病。

銫還可以生物放大(隨著其在食物鏈中的移動而濃度升高),從而在頂級捕食者體內積累。一項研究已將蘇格蘭沿海海豹中的碳同位素與英格蘭塞拉菲爾德核廢料處置場排放的核廢水聯繫起來。2011年在日本沿海進行的測量發現,福島事件的放射性銫遍布整個食物網,附近海岸的生物體含量較高。

福島核廢水如傾倒到海中,可能對人權造成侵害,包括日本及鄰近國家的漁民生活將造成巨大的打擊;還有原住民—原住民享有國際公認的自由、事先和知情同意的權利。無論日本政府認為這種汙染對水和食物的影響有多小,都有義務與潛在受影響的原住民進行協商。

雖然傾倒核汙染廢水的影響仍然未知,但專責「環境完善管理暨有害物質與廢棄物對人權影響」的聯合國特別報告員Baskut Tuncak認為,考慮到暴露於低水平輻射對健康和環境的影響的科學不確定性,日本政府突然宣布要將核廢水排入海洋的處理方式將完全不符合「無害原則」等國際環境法的精神。
 
國際法上的無害原則與日本的責任

國際環境法如果有「第一原則」,應該就是「不傷害原則」(或稱無害原則),也就是在主權的概念底下,一國對於他國至少要做到「不傷害」,至於怎樣做到「不傷害」,包括但不限於事前告知、做好環境影響評估、諮商、賠償或補償等。

有關環境的跨國損害及其規範問題歷來都是國際環境法的重要課題。國際環境法在國際法院的實踐下,已經確認國家負有不對他國或管轄外的地區造成環境損害之義務,此即不傷害原則(無害原則)。不論是國家自己或私人開發行為在其管轄區域內,都不得進行此類危害其他國家或人類共同環境之行為。這也是國際法上古老的傳統,不以損害他人之方式利用自己財產的原則。

無害原則是習慣國際法的一項公認原則,一國有義務防止、減少和控制該國活動對其他國家的環境損害風險,又稱為禁止跨境環境損害原則(prohibition of transboundary environmental harm)。經認定為國際習慣法代表其在國際上已形成慣例,不管有沒有國際公約或協定的明文,都是所有國家都要遵守的原則。

隨著人類的環境的破壞能力增強,當今許多環境問題都是跨國的。例如空氣汙染、上游國家排放的廢水汙染下游國、毒性化學物質的跨國貿易、氣候變遷、臭氧層破洞以及核電廠事故。

環境汙染往往沿著介質擴散,例如河川、空氣、土壤及地下水,在現行國際法實務,無害原則還擴及非特定國家領土的「全球公域」(global commons),如公海、外太空、大氣層和極地地區。

當然,所有的經濟活動都有可能產生外擴的汙染,而利用本國自然資源是各國主權的核心,因此無害原則所適用的環境事件通常要有一定程度的嚴重性。微小的影響不足以觸發無害原則的適用。

經常被提及的無害規則適用案例是在美加之間的跨境空汙案。加拿大的一家冶煉廠排放的二氧化硫造成美國邊界上的空氣汙染損害,國際法院仲裁庭裁定加拿大政府必須賠償冶煉廠在美國哥倫比亞河谷沿岸造成的損害。法院發現,「任何國家均無權使用自己國家領土造成他國環境損害。當案件具有嚴重後果並通過明確而令人信服的證據確定傷害時,則排汙國須進行賠償。」

在海洋的跨境汙染問題上,海洋法公約(UNCLOS)第194條第2項亦規定不損害他國的無害原則:

「各國應採取一切必要措施,確保在其管轄或控制下的活動的進行不致使其他國家及其環境遭受汙染的損害,並確保在其管轄或控制範圍內的事件或活動所造成的汙染不致擴大到其按照本公約行使主權權利的區域之外。」

一個重要的問題是,不造成跨界環境損害的義務僅僅是事後責任,還是同時有預先防止和控制損害風險的義務。當環境危害如物種滅絕,不可再生資源的浪費,海洋汙染或核汙染等發生時,通常是無法或難以回復的。因此,預防傷害對於因應環境挑戰非常重要。前面提到的美國訴加拿大案例中,國際法院仲裁庭下令加拿大採取措施防止未來的傷害,表示國際判例已認識到預防傷害的重要性。

國際法院對跨界環境破壞的見解為何?為什麼國家有義務「不造成」其他國家的環境破壞或者該國管轄外的區域環境遭到破壞?禁止國家跨界破壞環境的義務,其本質通常導因於「無害」原則或禁止跨界環境破壞,亦即國家在其管轄範圍內,或其他共有空間,不得進行或許可會破壞其他國家或全球環境的行為。

無害原則源自國際法古老傳統的原則,亦即國家有義務不引發破壞或違反其他國家之權利,俗稱為sic utere tuo ut alienum non laedas,也就是利用自己的財產必以不破壞他人之財產為原則。

國際法院對此原則於環境上的延展是一則激勵的故事。在考量國家實踐的情況下,不管是國際法委員會或多邊環境公約都對此一原則的釐清與具體化著有貢獻,使其具有國際習慣法之地位。即便如此,在適用此一原則時不免仍有諸多疑義。

一、跨界環境破壞之定義為何?二、是否任何類型之跨界環境破壞都可適用?或者僅有「一定程度」之破壞作用始可?三、此一原則有無要求「任何破壞皆可避免」這樣的要件?或者,有無任何標準,例如破壞國一旦符合此一標準,即可免於承擔此一破壞之責任?若果如此,在此一標準下,國家應該採取何種行動?此一標準是否容有差異,例如對高低發展之國家各有不同?目前國際法院之見解認為預防或控制跨界環境破壞或汙染之行為,通常伴隨降低風險的合作義務,降低風險之方法無非通知、諮商、協商並進行環境影響評估等。

要主張無害原則之國家,至少應該符合幾個要件:一、有當事人資格;二、證明為受害國;三、有時破壞國也是受害國;四、在國家管轄外之區域造成的環境破壞是否亦可主張?

作為國際習慣法的無害原則是國家遵守此一慣例的法律利益,也牽涉到互惠以及雙邊(甚至多邊)的法律關係。環境問題的「第三人地位」是否也可成為國際習慣法所及的範圍?甲國破壞乙國環境,丙國是否可以申訴?類此國際法的實務運作問題,皆可提供思考福島核廢水排放海洋的處理準則。
 
實現無害責任: 以預警為方法

福島排放的核汙染廢水高達百萬噸以上,目前由於日本並未揭露完整資訊,對鄰近國家的影響無法得知,因此存在風險。

依據國際習慣法上不傷害他國環境的無害原則,日本有責任採取高度謹慎的態度防止跨境環境損害產生。Baskut Tuncak認為,根據《倫敦公約和議定書》的精神,日本有義務在向海洋傾倒廢棄物方面採取預警(precaution)措施。

《倫敦公約》在1972年通過,1975年生效。這個公約以海洋具有吸收汙染的能力作為前提,儘管海洋的復原能力被認為是有限的,但是除非有證據表明它們造成了損害,否則仍允許採取汙染行為。但是,科學證據很少是確定的,一些科學家開始認為,當廢棄物對海洋的有害影響可以被記錄到的時候,代表就已經超過了海洋環境的吸收能力,此時就來不及了。為此,1996年倫敦公約會員國進一步通過《倫敦議定書》(London Protocol),而預警原則是《倫敦議定書》的重要進展。

基於科學界態度的轉變,1996年《倫敦議定書》並未建立在「海洋有自我淨化能力」的假設前提上,其明確規定採用預警方法(precautionary approach)作為其基本原則。1996年的《倫敦議定書》第3條第1款規定:

締約各方在執行本議定書時,應採取預警措施,防止廢棄物或其他物質的傾倒,從而在環境保護上有理由相信有廢棄物或其他物質可能對海洋環境造成損害的情況下採取適當的預防措施,即便沒有確鑿的證據證明廢棄物投棄及其影響之間存在因果關係時。

預警方法具有創新性,因為它改變了科學證據的用法。其要求一旦對環境造成威脅,就應採取措施控制或減輕可能的環境干擾,即使活動的影響仍存在科學上不確定。因此,相應政策將是採用或開發清潔技術,而不是單純評估各種汙染物排放水準的風險。

日本政府跟東京電力公司都承認國內還有土地可繼續儲放廢水,亦即目前並沒有立即採取最終手段—海洋棄置的迫切性。Baskut Tuncak也批評,在covid-19危機期間,日本政府沒有根據國際人權法的要求進行有意義的磋商,便如此迅速地加快制定決策的時間表是沒有道理的。
 
台灣應呼籲: 日本應與國際共同合作尋思無害他國的預警方案

長期關注福島核廢水去向的綠色和平資深核能專家蕭恩.伯尼(Shaun Burnie)2019年底來台時表示,核汙染的汙水含有許多放射性元素,包含銫-137,「過去的研究認為汙水排放後洋流走向對於韓國、中國、台灣的近海影響不大,但去年最新的研究報告指出,在核災過後東海海域的銫-137有明顯上升,也影響到了台灣海峽。」

核廢水排放不是日本一國的國內問題,跨境環境問題需要透過國際合作來解決。日本單方面決定採用一個會對其他國家造成環境影響的處置方式是不負責任的作法,也違反了國際環境法所承認的「不傷害」原則,根據這個原則,日本需要跟周遭會被影響的地區進行討論,並取得國際間的同意。

台灣固非聯合國成員,卻被迫站在日本核廢水排放影響的第一線,但台灣與日本向有良好邦誼,在福島核廢水排放問題上,仍可依據上述無害原則與預警原則之國際法通則,與日本磋商並尋求解決之道,包括事前徵詢、事中告知、事後救濟等。提早要求日本建立與鄰近國家的環境預警標準與作業流程,勿等到健康與環境損害的證據明確再談賠償,已於事無補。
 
發行人:謝英士主編:高思齊
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