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溫室氣體減量及管理法的回顧與建議

前言

2015年6月15日，《溫室氣體減量及管理法》在立院三讀通過，並於7月1日生效，訂下「2050年相較於2005年減少溫室氣體排放總量的50%」的長期目標，成為全世界第3個制定具體目標的氣候變遷法的國家，僅次於英國(2008)與墨西哥(2012)之後。

《溫管法》通過後的五年間，全球在氣候變遷的科學與行動上又發生變化:

政府間氣候變遷專門委員會(IPCC)在2018年提出1.5℃特別報告，警告2040年全球要實現淨零排放，從電力業淘汰燃煤是將升溫控制1.5°C以下最重要的一步。根據IPCC的最新科學報告，為了達到《巴黎協定》的目標，需要以以下速度淘汰燃煤:

全球燃煤使用量應在2020年達到峰值；
到2030年，全球燃煤發電量必須比2010年水準降低80％；
OECD國家應在2030年前完全結束燃煤使用；
所有燃煤發電廠必須最遲在2040年之前關閉。

之後全球多國紛紛訂出淘汰燃煤發電的脫碳進度:

期限	地區
已經不使用燃煤發電	比利時、拉脫維亞、盧森堡等
2020	紐約州
2021	法國
2025	英國、義大利
2029	芬蘭
2030	荷蘭、加拿大、丹麥、葡萄牙
2038	德國
2045	華盛頓州

再看《氣候變遷法》上路10餘年的英國，已經從「歐洲髒人」晉升為全球「氣候資優生」，於2019年6月27日通過《氣候變遷法》修正案，配合IPCC報告建議，成為全球第一個立法確立於2050年達成淨零排放(Net Zero Emission)目標的國家，脫碳速度也領先全球，2019年先締造連續兩周不使用燃煤發電的紀錄，今年6月再將這個紀錄延長為2個月。

相對的，墨西哥的表現就不怎麼樣。根據墨西哥《氣候變遷法》(General Climate Change Law)，墨西哥的目標是到2050年將其排放量從2000年的水準減少50％。2018年再修法規定減排目標要配合《巴黎協定》要求各國提交的「國家自主貢獻」(NDC)進行調整。雖然有先進的氣候法律，但從2012年上台的墨西哥總統尼托，就一直利用法律漏洞，不實際執行降低排放的政策。但不論如何，墨西哥將NDC入法的作法仍受到正面評價。

而台灣呢?

台灣《溫管法》的兩個「獨步全球」

台灣《溫管法》有兩個「獨步全球」之處，注定了我們走向徒法不足以自行的墨西哥化，而背離英國路線，與國際減碳趨勢漸行漸遠。

第一個獨步，就是在《溫管法》中置入了非核家園目標。非核作為國家長期的能源政策目標沒有任何問題，但在同時面對國家氣候變遷戰略時，兩者在短期內會出現衝突，而《溫管法》如果要有實際功能，必定需要解決此一衝突，選擇能確實達成2050年減碳目標之方案。

核能有安全上的顧慮，特別是在2011年日本福島事件之後，許多國家對核能卻步。但不可否認的是，核能在現階段還是最成熟且有效率的低碳能源，相較於再生能源的土地需求少得多，對於土地資源稀缺的國家來說，是達成巴黎協定目標必要的能源方案。

IPCC在包括前述1.5℃特別報告中也再三強調，核能是全球因應氣候變遷不可缺少的重要能源，若要達成巴黎協定目標，不論在哪一種路徑下核能比例都要提高，如果按照當前的高碳經濟模式持續發展下去，要實現氣候目標，核能的發電能力至少要提高6倍。

核能在台灣已經過度政治化，當我們喊出2025年非核的同時，包括英國等世界上先進國家與地區已經喊出2025年淘汰的燃煤的低碳宣言，而台灣居然連化石燃料的使用峰值在哪一年都不敢承諾。顯示將非核家園錯置在《溫管法》必將導致台灣在全球減碳競賽中失敗。如果台灣能以減碳任務為優先，先在2025年喊出淘汰燃煤的承諾，2035年也可以達到非核目標，但如果兩者倒置，就可能趕不上IPCC警告的「氣候臨界點」(tipping point)，而發生無法逆轉的氣候變異。(想像如果全世界都向台灣一樣拖延脫煤的進程，會發生什麼事?)

IPCC在20年前提出了臨界點的想法。當時認為只有全球暖化超過工業化前水平5°C時，才有可能導致氣候系統中「大規模不連續性」。在最近的兩個IPCC特別報告（發表於2018年和2019年9月）表明，臨界點可能會提前出現在升溫高於1?2℃的情形。
關於氣候臨界點的相關資訊請見「自然」雜誌的報導Climate tipping points — too risky to bet against，網址: https://www.nature.com/articles/d41586-019-03595-0

第二個獨步是在《溫管法》子法(溫室氣體階段管制目標及管制方式作業準則) 中採用「間接排放」方式計算部門減排責任。由於非核家園的錯置，引發一連串《溫管法》配套法規的扭曲變異，包括「能源部門」的減碳責任被「削履適足式」的減輕。

台灣有66%的溫室氣體來自電力業為主的能源部門，躁進廢核之後，仰賴火力發電替補核能發電缺口的能源部門減碳更加困難，根本不可能承擔6成的減碳工作，為了逃避此一難題，執政者索性在部門責任分攤上改採「間接排放」方法，極其取巧的將電力消費者視為溫室氣體排放者，能源部門的減量責任瞬間從66%下降到10%。沒有人否認電力消費者有提高用電效率、節約能源的責任，但把所有電力業的排放責任都算在電力消費者身上? 除了為錯誤的非核政策解套，對於減緩溫室氣體排放沒有任何幫助。

更有甚者，製造部門的責任從16%增加三倍為48%，過去在溫室氣體階段管制目標諮詢委員會中，經濟部工業局多次提出以目前的節能技術，製造部門無法承擔如此大比例的減碳責任，減碳的壓力不成比例的從國營的台電移轉到民間的製造業，為了提供更多綠能供製造業使用，林務局委託台糖造林20年的成果居然意外成為太陽能用地的犧牲品。

《溫管法》的減碳工具不適合台灣

《溫管法》主要的工具是碳交易搭配總量管制。目前台灣停留在前盤查階段，還沒有實施以碳交易為手段的總量管制。

在盤查部分，2016年公告的「溫室氣體排放量盤查登錄管理辦法」及「第一批應盤查登錄溫室氣體排放量之排放源」，將電力、水泥、鋼鐵、光電半導體等耗能產業，年溫室氣體排放量達2.5萬公噸CO2e以上者，列入盤查登錄對象，至2018年列管294家業者，據環保署統計，登錄之排放量為能源及工業部門燃料燃燒排放量的八成五以上。

看似有所進展，然而若觀諸包括台電、中油、中鋼、台糖、台鐵、中華郵政、桃園機場、台灣港務等15家國營事業佔我國溫室氣體極大比例(2018年台電火力發電排碳佔全台灣溫室氣體排放的30%，中油為2%，中鋼為7%)，國營事業相較於民營工商業與民生用電更有能力減碳，動員減碳的成本更低，使得對全國實施溫室氣體盤查少有意義。這也顯示我國對於法律執行缺少成本觀念，不像美國國會以成本效益分析應該用什麼方式規制，選擇低成本的成型方案。

溫室氣體的盤查是非常繁瑣的行政工作，需要大量人力，不論是既有公務員或是外包，都耗費大量成本，環保署的人力預算本來就很吃緊，現在還要投入資源盤查以台電為大宗的溫室氣體排放，豈不可笑，對於其他環境法規的執法力度也將因此分散，而政府從未向公眾說明盤查需要的人力與行政成本。

此外，關於我國的跨國公司在海外排放的溫室氣體是否計入盤查範圍，以避免「碳洩漏」，也未見明確規範。例如台塑在越南河靜的鋼鐵廠沒有依照規定使用「乾燥煤煉焦」的製程，而是使用「濕煤煉焦」方式冷卻煉焦，也就是直接使用海水冷卻，過程中不但會產生大量含有劇毒氰化物的廢水，同時也一樣會排放大量的二氧化碳，而台塑並未將這些碳排放登錄於盤查系統中。

碳交易是國際上常見的控制排碳總量的手段，規定於《溫管法》中，惟目前相關子法未出爐，距離實施還有一大段距離。台灣以中小企業為主，電力市場僅台電一家，碳交易市場過小，使得碳交易在台灣並非有效的、可期待的控制碳排放工具。雖然電力已朝向自由化，但短期內台電獨大現象不會改變。

碳稅(或稱能源稅)會是另一種提高排碳成本的方式，同樣規定在《溫管法》中。碳稅的課徵與前述盤查一樣面臨行政成本的問題，但很少人討論。台灣的碳排放幾乎被台電一家國營企業佔據，依據氣候法上的共同但有差別責任原則(CBDR)，台電本應承擔相應甚至更大比例的減碳責任，因為它是排碳的獲益者，也是最有能力減碳的單位，既然如此，為什麼我們還要耗費不成比例的行政成本去向民間企業與老百姓課碳稅? 而不是針對台電減碳，輔以獎勵民間的方式就好? 更何況根據國際貨幣基金組織(IMF)的報告，台灣2015年補貼1兆203.5億新台幣在化石燃料上，將近當年GDP的14%，高額補貼一日不取消，碳稅的課徵豈有正當性與合法性?

此外，我國97.80%的能源來自進口，面對國際能源價格波動與上漲，我們卻能持續享有低電價，正是因為進口與發電過程中，這些化石燃料的補貼間接促成。本來合理的電費，特別是調漲用電大戶的電費，在火力發電比例超過80%的台灣，就是最直接有效的減碳工具，但政府棄之不用，反而迂迴地討論碳交易、碳稅，還要煞有介事的盤查，到底是為什麼?

說穿了就是不想改變既有的高碳經濟，不想轉型。

覺醒時刻，我們必須唾棄謊言、面對現實，才能讓台灣轉向低碳未來

一、將「非核家園」從《溫管法》移除

非核可作為長期的國家能源政策方向，但核能既被聯合國認定為可行的低碳能源，《溫管法》沒有任何理由排除核能作為低碳轉型的過度能源的可能性，更不能為了非核目標放棄控制升溫1.5℃以下的《巴黎協定》目標。

二、借鑒英國《氣候變遷法》經驗

今年6月3日午夜起，英國進入新的里程碑—整整兩個月沒有使用燃煤發電。這被認為是英國2008年通過《氣候變遷法》(Climate Change Act)的重要成就。這樣的正向發展值得我們關注。因為台灣在2015年緊跟在墨西哥之後制定了溫室氣體減量及管理法，我們也在溫管法中制定了2050年減量目標，似乎有了希望。但從實際面來看，目前政府的能源政策如「非核家園」、「化石燃料80%」似乎跟「減碳」路徑大相逕庭，顯示同樣一部氣候法，在台灣並未發揮實際引導國家「低碳轉型」的功能—英國的燃煤電廠一座一座的拆，台灣卻一座一座的蓋。

其中英國的碳預算概念值得借鏡，從2008-2012年開始的每個五年期間，英國內閣大臣確定英國的「碳預算」(碳排放淨值)，並確保預算期間的英國碳淨排放不超過碳預算。內閣大臣在制定每五年期的碳預算後，必須在徵求其他機關意見後，提交可行性方案給國會，列明每年的指定範圍(indicative annual range)。內閣大臣有義務每年向國會提交英國碳排放的年度報告，包括每一種溫室氣體的排放量、碳匯量、計算方法、說明數量是否減少。

在組織架構上，英國氣候變遷委員會(The Committee on Climate Change) 自2009年起，每年向國會和地方議會提交報告執行狀況意見，包括: 碳預算是否符合2050年目標、碳預算是否確實執行等，提交時間為每年的6月30日之前。五年碳預算期間執行結束後，需要另外提出一般性意見。內閣大臣針對本條意見應於10月15日前提交給國會。

台灣因為缺少碳預算的機制，導致我們無法得知各部門的減碳政策是否能夠確實達成《溫管法》的減碳目標，在缺少英國氣候變遷委員會調查報告下，我國立法院也無法了解行政機關執行減碳的確切進度，無法進一步透過預算審核等手段對各部門、各國營事業進行監督。

三、將每五年制定「國家自主貢獻」(NDC)入法

國家自主貢獻是《巴黎協定》的核心，也是實現1.5℃或2℃長期目標的核心。NDC體現了每個國家為了減少國家排放和適應氣候變遷的影響所做的努力。《巴黎協定》第4條第2款要求每個締約方從2020年起所欲執行的提出氣候行動，也就是國家自主貢獻，此後每五年更新。

這些氣候行動共同決定了世界是否能夠實現《巴黎協定》的長期目標，以及是否盡快達到全球溫室氣體排放量的峰值，然後根據現有最佳科學迅速減少排放量，以確保在本世紀下半葉，能在人為排放溫室氣體與碳匯庫的清除能力之間取得碳平衡。

五年定期更新的NDC是全球共同參與的減排機制，英國與墨西哥均先後修法將NDC目標納入氣候變遷法，本次修法應該以此為重點，透過將NDC機制內國法化，讓台灣與國際接軌。

四、將淘汰化石燃料納入議程、強化能源部門責任

在推動台灣低碳政策的各個階段，「直接」與「間接」排放都應該納入考量，且應逐漸偏向直接排放。減量方法方面，對於終端電力消費主要是從「獎勵」與「教育」角度思考，鼓勵消費端降低能源消耗；能源部門則是從「管制」手段切入，提高發電端的效率標準，降低電力排放係數。如此左右平衡，但有傾向性，既落實「共同但有差別責任」原則，也才足以導引政府各部門以及民間力量。

台灣既無能源自主，豈能有效管理溫室氣體？溫管法更像是一個「附屬法」，附屬於政治與能源需求。在氣候急刻，我們需要對症下藥的溫管法，如果溫管法連去煤時間表都訂不出來，事實上已無存在必要。也許溫管法應該轉型成「國營事業及用電大戶減碳法」，不要名實不符，加重不必要的電力消費端的普羅大眾負擔，且有利於我國的企業轉型。

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發行人：謝英士主編：高思齊

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