環報第87期:全球環境法治第一次報告

汪洋中的一滴水

全球環境法治第一次報告
在多方催生下,聯合國環境規劃署終於在今年一月,提出第一次全球環境法治報告(Environmental Rule of Law: First Global Report)我們認為這是關於人類未來如何以法治適應自然,永續發展的最重要工作。這份報告既回顧了過去幾十年來各國制定環境法,奠定環境治理基礎的經歷,也展望了將來如何更加完善法治,落實環境保護,建立「自然法治」,達到永續的目標。這個報告企圖讓大家知道環境法治的意義與重要性;也以實際案例告訴大家這個世界的環境法治目前的樣貌;報告參照比較了許多國家如何根據國家的具體處境,改良環境法治;報告也提出將來環境法治的優先事項。
  • 總體背景
自1972年以來,各國在環境法領域取得的令人驚奇的進展,直至2017年,已經有176個國家具備了環境框架的法律體系;157個國家將環境保護或健康環境權寫入憲法;另有164個國家成立內閣層級的環境主責機關,其他也是設立了功能不一的類似機構;65個國家從憲法的層面對環境保護作出明確規定。此外,50多個國家成立了350多個環境法庭及審理委員會,60多個國家對公民環境資訊權的保障做出了相關規定。

報告認為,儘管自1972年以來,在國際援助的支持和幫助下,各國簽訂了1100多項環境協定,並制定了許多環境法律框架。但不論是國際援助還是國內預算都沒能推動建立強大的環境機構來有效執行相關法律法規。報告確立了導致執法不力的多種因素,包括政府機構之間協調不佳、相對於經濟或其他部門,環境機構的預算與政策能力薄弱、獲取資訊管道不通、腐敗和公民參與受限。

報告指出,儘管自1972年以來,環境法數量增長了38倍,但未能全面實施和執行這些法律已成為阻礙各國減緩氣候變化、減少污染和防止大範圍物種和棲息地喪失相關努力的最大挑戰之一。

這一報告的發佈,正值氣候專家以及各國政治和經濟領導人緊急解決氣候變化威脅之時。2018年10月,聯合國政府間氣候變化專門委員會剛剛發佈了有關氣候變化的最嚴酷警告。該委員會敦促世界採取迅速果斷的行動,以“史無前例”的速度和規模改變全球經濟,因為,這個世界僅剩12年的時間可以作到世紀末增溫不超過1.5度了。
  • 人類生存的困境與希望
這份報告可說是聯合國體系對各國環境法治現況的一次大盤點,很多結果雖早為人熟知,卻也呈現出重要趨勢。人類已經了解自己的生存界線與生態邊界的關聯,不在這個邊界內發展,人類就不可能達到永續。人類社會要想不逾越關鍵的生態臨界點,當務之急就是讓環境法得到普遍瞭解、遵守和實施,讓人類和地球享有保護環境的益處。這樣的生存邊界認知成為法律變革的關鍵驅動力,正是全球環境法治報告的根基。國際法院早就指出,維持環境的生態平衡是國家的「核心利益」與「一般義務」,象徵人類的法治已經進化到以環境為基礎的階段,全球環境法治報告就是這個象徵的具體行動之一。亦即,要如何基於人類的「核心利益」,建構形成「國家的一般義務」。

如果「法治」,就是意謂沒有『人』可以超越法律;那麼,「環境法治」就代表『沒有人可以超越以地球邊界為界線的法律』。人類終將了解「環境法治」的制訂、有效執行、遵守,將為人類與地球帶來決定性的影響,是人類永續發展不可或缺的法律系統,也將是人類最有價值的法律體系。

人類愈來愈了解,環境與經濟成長、公眾健康、社會凝聚、國防安全都至有關聯,環境不好,人類社會不會太好,而且一定會更糟。

從聯合國的角度盤整全球環境法治、建立監測指標、推動經驗交流,當然不會是壞事。但不可諱言,環境法治的良窳,仍與各該國家的經濟、社會、文化、環境有關,整體環境法治的改善是否得以成為推動「全球環境公約」的重要利基,值得關注。至少,聯合國重視環境與法治,應該有助於一個人類世時代的新的法律體系的形成,這可以視為法律思想與技術的重要演化過程。

人類的歷史與發展,脫離不了環境的依存,每個文明都各有其思想與文化的淵源,與自然環境息息相關。經過兩次世界大戰洗禮的人類社會,在一定程度上,認知了戰爭的殘酷,以及人類生存必須與自然環境相融合。所以,在聯合國1972年的斯德哥爾摩人類環境宣言通過之後,不但聯合國建立了自己的環境組織—聯合國環境規劃署(UN Environmental Programme),世界各國也開始重視環境、制訂環境相關法規,致力環境治理。可以說,一套以地球為知識系統以及價值標準的法律體系於焉建立,儘管步履蹣跚。

以當前的眼光來看,環境法治至少涵蓋四個層面:經濟、社會、環境與和平,彼此攸關。沒有環境法治,就沒有永續發展。報告調查顯示,環境法治的落差現象,不只發生在開發中國家,一些先進國家的環境法也有嚴重的立法品質不良、執法不力的問題。可見,政府制訂並執行環境法之外,更需要人民參與、監督,才能形塑更健全的環境法治,才能逐漸形成新的法律文化與價值。

從1970年代萌芽以來,環境法治可謂進入青壯期。萌芽的法律與青壯的法律之間,體質明顯有了不同。愈是了解環境法治與其他法律領域相關,法律觀念的梳理與創新就更為重要,形成新的機遇與挑戰。

大量的環境立法並不代表環境治理的明顯提升;許多國家存在不規律、不完整、不具效率的環境執法問題。標準不一、不清、不足,是常見的問題。「法治的首要障礙從來都不是技術或財政,而是政治與人。」(Thomas Carothers),環境法治更是如此。環境總是被視為經濟發展的對立因子,卻忽略長期而言,經濟發展的價值不一定抵得過環境的價值。在政治上,環境部門不是被邊緣化,就是經費資源太少。

這樣的「先天」不良之外,環境法治的嚴重缺陷還在於「胡亂移植」的結果。法律移植並不是一件單純的「器官移植」,涉及到國家與國家之間、甚至區域與區域之間的文化、社會、經濟、科技、傳統等差異。從美國的「國家環境政策法」制定以來,多少國家「引進」環境影響評估制度,但是否充分考量彼此的差異、需求、優先順序?很多環境法的「框架」真的是「擺設」(宣示)用的,根本沒有「如何實現」的條款,既沒有特定的具體目標,也沒有執行的方法,這樣的環境框架法不是裝飾是什麼?

環境法治還有一個尷尬的現象,那就是聚焦一個特定環境問題,就忽略其他,導致輕重失衡或顧此失彼,影響環境法治的綜效,公眾也就更沒有信心,政府也茫然不知所措。這種現象不是只有發展中國家如此,較為發達的國家也一樣。歐盟在2017年公佈第一次兩年一次的會員國環境法檢視結果,發現在廢棄物管理、生物多樣性、空氣品質、噪音以及水資源品質等方面都存在落差;更糟糕的是,會員國彼此之間協調聯繫不足,欠缺行政與財務、甚至是知識的能力與數據,遵約不足、無法整合、政策不一致更是超乎想像;

環境法治的開山祖師—美國也不遑多讓;沒有遵守環境法的情況也很普遍。舉例來說,2010年只有8個州確實做到設定主要空汙許可排放人的調查;水方面更少,只有2個州做到水汙許可排放人的調查;

環境法治需要綜合很多條件才能建構起來。例如環境資訊的取得、人權保障適用於環境不利益,都需要加以規範化;司法部門的迎頭趕上,賦予環境更高的關注地位,也逐漸受到重視。

環境問題的倡議者、維權者受到迫(殺)害也是環境法治的負面因素;時至二十一世紀,為環境發聲、為環境行動的人,因為環境利益而受到殺害竟然持續發生,顯示環境法治的調和功能失效,危及相關人士的安全。據統計,在2002年至2013年間,在35個國家、共有908為環境維權人士遭到殺害,趨勢竟然還持續增高。如果無法嚇阻這樣的劣行,不但會侵蝕環境法,還會傷害法治。因為除了個人之外,環境團體的生存本已不易,但許多國家的法律卻仍想方設法加以限制,尤其是政府不認可的環境團體更是受到各式阻撓,阻礙這些團體代表公眾利益的管道;有些則是限制國內民間組織接受外國資助,中國、俄羅斯、土耳其、越南、柬埔寨等國家常見這樣的作法;中國甚至下令7000個外國非政府組織必須找到其國內的對口單位,向公安部門登記,否則就退出中國。

解決上述問題的一個方法就是健全的環境法治,亦即從整體與系統的立場,針對政策與法律,將原來可能幽微的環境概念與意識,轉化成普遍的施政基礎與作為,藉此強化環境法的機制並落實。
  • 環境法治的意涵
「法治」突顯「依法」而治的必要;環境問題光靠「自願」是不夠的,就像人的社會,光靠「禮治」是不夠的;「法治」的「法」,不一定只有指涉「強制」,還包括一系列標準、程序、權利以及相應的義務,這些內涵蘊藏在所謂習慣、傳統、未知的意識以及政府、企業的作為,以計畫、行政處分、行政規則、行政法規、營運方針、企業社會責任等名目呈現。共同的目標是:避免共有物進一步的惡化,以致產生人類也不願見的悲劇。「法治」當然寓有達成「法律本身內在價值」的目的。當前的環境法治目標在於如何解決主要的環境障礙以獲致環境與永續發展的目標。

「法治」是現代國家脫離神權、皇權、威權的制度性標誌,聯合國提出幾個要素界定法治之意義:法律必須保障人民的基本權利;法律必須確實遵行;法律要能公平有效;法律不能紙上談兵,要能問責;這樣的法治,以基本權利為核心,全面頒行,公平處理,有效實施,如此方能贏得「被治者」(法治的適用對象)的尊敬,並加以落實。環境法治可以說就是這樣的基本概念與作為適用於環境的表述,但也許層面更廣,挑戰更大。如此一來,所有利害相關方在公開施行的法律下,都是平等有責的,而這些自主獨立的法律既符合國際規範與標準,成為地球可承受的體系。簡言之,環境法治就是以法治的精神適用於迫切的環境需求,政府得以保護包括環境在內的基本權利,履行其基本義務;

環境法治概念雖係如此,但寓有深意。畢竟這是人類與環境關係的規範,人類群體的共知是否能取得一定的共識?現實的政治裡,環境部門總是在比較邊陲的地位,可能是最弱的地位;人很少,政治裙帶更少;政治經濟的需要常帶來環境的不利,以環境為代價;如果環境利益不是法律的內在價值,為什麼企業一定要投入污染防治?要投入到什麼程度?違反環境標準又要付出什麼樣的代價?掠奪土地、森林、礦場與其他自然資源的獲利甚高,何樂不為?

好的環境法治正在醞釀,但即使到了現在,距離良善環境法治尚遠,有遠見的政治人物與企業界人士卻預見了缺此不可的重要性。

環境法治的重要性可從幾個面向確立;

1,這是人類健康與幸福的關鍵;不管是空氣、水、土壤、森林,如果不能維持健康的狀態,那麼人類利用土地、水資源以及森林與其他自然資源的權利也無所依附,生活、食物安全以及尊嚴都無法獲得確保。

2,環境法治的多面性,其實是一個法律整體價值的體現;從傳統知識、習慣;國家強制性法律到其他企業自願性標準,既硬又軟,原住民、鄉村到城市、國家、區域、國際,各式各樣的治理;森林的問題可能涉及多個機關與規定,包括水土保持、道路、原住民族利益等;礦場的問題則包括跨環境、水、採礦標準、勞動條件、財政與社會發展、在地敦睦與司法部門等;

3,環境法治常由重要的政治、經濟與社會機制所形塑,特別是自然資源的使用與配置;關於自然資源的公平利用問題可說是環境法治的核心,是否能夠避免共有物遭到濫用?為往後世代的利益進行考量?很多國家都是等到自然資源耗盡,才發現這是跟政治貪腐、惡劣圈地、不公平的遊戲規則有關。

4,環境法治是人類對非人類生物與資源的道德義務,其他生物的生存繫於良善的環境法治;只有讓位於環境與自然資源,才能維持文化裡所體現的眾生平等;

5,環境法治裡的「公眾」是重要的推動環境法治的力量。如何確保公眾而不是國家的資訊取得權、知情權,是確保公眾有效參與、監督環境政策與問題的重要制度;

6,環境法治的時間尺度較長,經常涉及跨世代的判斷,不管是技術或行為,其影響環境的方式與速度都變化極快,環境「法律」經常會應對不力,如何調適並維持動能,是環境法治的挑戰;

7,環境法治在本質上會遭遇「不確定性」的質疑,制度設計要更確保「良善」的態度與方法。環境法治帶來的問題可能比能解決的問題還多;比如多少特定化學物質的量是安全的?奈米科技對農業與公共健康的長期影響到底如何?2100年的海平面到底會上升多少?物種滅絕對生態系統的長期影響為何?政府的挑戰在於面對這些不確定,卻仍須「快速」回應;調適管理、預警原則,都是在不增加風險的考量下採取行動;

總結而言,環境法治是非常複雜的,是需要長期時間觀察的,是經常在技術與科學的邊界上運作的,是跨越環境、經濟與社會的,是涵攝人類與非人類福祉的。

這份厚達306頁的報告,是聯合國第一次嘗試盤點各國環境法的現況與執行成果,對全球環境法治的建立與提升具有重大意義,對人類的永續發展更是關鍵。報告總結認為,各國現在就有很多「不會後悔」的措施可以立即進行,而環境法治更是公眾健康與福祉、強勁經濟發展、和諧社會的根基,誠哉斯言!勇哉斯言!
發行人:謝英士主編:高思齊
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