環報第85期:環境於我何有哉?--環境法與侵權法

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台中市環保局與台電之間不可告人的秘密

台中火力發電廠今年一到三月被台中市環保局抽查到排放廢水的硝酸鹽氮超標三次,其中以3月21日1到4號機組放流水超標最嚴重,4月15日被環保局開罰2000萬元。

 
台電廢水超標,民眾關心的是到底汙染有多嚴重? 對環境的影響又是什麼? 然而,針對汙染情形,遍查新聞報導於台中市環保局、台電官網,都沒有資料。只有中央社
報導提到,「環保局表示,有文獻指出,硝酸鹽氮是海洋生物營養鹽,但過量營養物質進入水體,會使藻類異常繁殖生長,導致水體優氧化,夜間藻類行呼吸作用遠大於光合作用,會使水中氧逐漸減少,造成魚、蝦與貝類死亡。」這段話仍然看不出這件個案中,中火
硝酸鹽氮排放超標情形?  對河口環境以及近海生物的影響又是什麼?
 
令人好奇的是:

1. 所謂「一到三月超標三次」,代表什麼? 是直接推定中火在三次抽樣期間的每一個小時都超標嗎? 又或者是只代表被抽查到的三個時點超標而已?

2. 為什麼對中火排放廢水的即時監測只有水量及水溫,而沒有化學需氧量項目?
(重大點源放流水自動連續監測資訊公開查詢系統)

3. 台電中火排放汙超標廢水所得利益是多少? 是否超過2000萬? (如果有超過,就有行政罰法18條第2項追繳不法利得的問題。)
 
特別針對第3點,在股東利益優先的公司法規則下,有利必圖是企業的基本性格,所謂企業社會責任只是形象廣告,企業願意付出的經費鳳毛麟角,不可盡信。如果汙染環境不用付出相應代價,汙染將成為企業最「理性」的選擇。
 
為了避免這種情況發生,行政罰法與部分環境法規特別制定追繳不法利得的處罰方式,當企業汙染環境獲得的利益超過法定罰鍰上限的時候,主管機關可以依據行政罰法第18條等規定,在企業得利的範圍內,加重罰鍰。
 
既然有行政罰法第18條的規定,為什麼台中市政府不用? 是因為台電排放汙水所得利益沒有超過2000萬? 或是台中市政府認為雖然台電得利超過2000萬,但經過裁量後認為不用追繳不法利得? 不追繳的理由是什麼? 判斷標準又是什麼? 欠缺這些討論過程,民眾如何判斷台中市的處罰是高是低? 是否盡到為環境把關的職責?
 

   行政罰法第18條第2項(民國94年2月5日公布)

前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者,得於所得利益之範圍內酌量加重,不受法定罰鍰最高額之限制。


如搜尋法院判決,可以看到追繳不法利得的運用在環境案件最多。雖然商標、專利、勞動保護、稅務等領域也有行政機關適用行政罰法18條的案例,但推估以環保案件的數量最多(本文未確切統計)、金額最大。可以想像,在其他處理「人」的事務的領域,一般罰鍰已經考量可能的利益範圍,特別是在近年立法委員競相加碼提高罰鍰上限的趨勢下,多數行政法規的罰鍰天花板已經拉高,或許已足以覆蓋行為人的不法利得。但環境的汙染行為不同,大型汙染源的獲利動輒上億,但環境法規的罰鍰上限多在千萬元,明顯不夠用,但若將罰鍰上限定為數億,又顯得訂定上限的意義薄弱。因此,對於大型汙染源的處罰,行政罰法第18條應是主管機關不得不考慮的條文。
 
以下是歷年依行政罰法18條裁罰「破億」案例:
 
案例一: 台塑石化於2012年將將副產底灰委外清運,部分堆置於台南市左鎮、麻豆的副產底灰遭檢舉,隨後被台南市環保局依廢棄物清理法開罰一億三千餘萬元,台塑訴願成功後,台南市環保局卻又加重裁罰到一億四千餘萬元,台塑不服,再提訴願,高雄高等行政法院於2015年判決台塑勝訴
,經台南市政府上訴後,2018年6月最高行政法院發回更審。(最高行政法院107年度判字第336號行政判決)
 
案例二: 日月光半導體公司2013年10月排放廢水污染後勁溪,遭高雄市政府環保局認定獲取上億元不法利益並裁罰,日月光不服提起行政訴訟,高雄高等行政法院2016年認定裁罰金額計算有誤,撤銷原裁罰處分,要求市府重為適法處分,上訴後最高行政法院於2017年判高市府應返還日月光已繳的一億二○一萬多元罰鍰,全案確定。
(最高行政法院106年度判字第289號行政判決)
 
案例三: 花蓮和平火力發電廠在2009、10年超量使用煙煤,被花蓮縣政府裁罰新台幣4.4億多元不法利得;和平電廠提行政訴訟,於2016年經最高行政法院判決上訴無理由,花蓮縣政府勝訴定讞。
(最高行政法院105年度判字第173號判決)
 
案例四: 悠活麗緻渡假村違法在墾丁國家公園經營14年,四年前被踢爆才補做環評,事後屏東縣府同意悠活公司不用進行第2階段環評;高雄高等行政法院認定悠活公司未實施環評,違法經營獲取2億多元不法利益,裁罰悠活公司1,306萬元,上訴後於2017年被最高行政法院判決悠活公司敗訴定讞。
(最高行政法院106年度判字第191號行政判決)
 
從上述案例可知,地方環保局近年已經開始意識到除了罰鍰以外,不法利得也必須追繳,始符合公平正義。然而關於追繳不法利得的學理與實務上存有若干法律問題,例如1.計算方式採淨額(扣除成本費用)或總額計算不法利得之範圍;2.只限於積極利益或尚包含消極利益(應支出而未支出,所減省之費用)?3.不法利益之計算,是否限於逐筆逐項精算方式,能否容許推估等行為人是否要具有故意過失?等 可參立法院法制局文章: 「行政法不法利得追繳法制問題研析-論行政罰法第18條第2項之未來修法方向
,在此不贅述。
 
從環境角度,本文提出以下修法建議:

一、應將追繳不法利得定性為「不具裁罰性的管制性不利處分」(參考前述立院文章意見)

不法利得之追繳,原係為貫徹公平正義理念,以填補制裁漏洞並避免脫法行為之調整財產權措施。目前行政罰法第18條的2項賦予主管機關追繳與否、以及在不法利得範圍內自行決定要處罰多少的裁量權限,這是奇怪的,例如前述案例四,屏東地方法院認定悠活麗緻渡假村的不法利益超過2億,但是選擇只追繳1306萬,等於默認其餘近2億元的不法利益,道理何在? 巨大利益漏洞,將難避免成為關說貪汙的溫床。

2015年修正之刑法沒收新制,已不問有否罪責性,於符合法定要件下,均可獨立沒收。但行政罰法第18條之不法利得追繳,卻受限於罰鍰性質,而必須具備有責性(即必須符合罰鍰處分之要件),無法真正落實追繳不法利得之立法意旨。準此,應於立法上將追繳不法利得定性為不具裁罰性的管制性不利處分,不問利益持有人是否具備有責性,均需予以追繳。

二、不法利益的計算方式應該公開

在環境案件中,不法利益數額的計算方式應該公開,由全民監督,避免流於行政恣意。

三、應要求汙染者負責回復原狀

參考司改會議環境建議第四點
: 除有關於「不法利得」予以沒收之概念外,另增列因犯罪而「回復所需之經費」,亦應予追繳。在判決確定之前,應先扣押予以保全。
 

結語

台中火力發電廠是全世界最大的燃煤電廠,除了營運與原物料成本外,台電的外部成本就是空氣與水兩項,況且現行法規的排放標準寬鬆,如果主管機關只用水汙法的罰鍰上限處罰台電,而完全不問台電的所得利益是否要追繳,將為台電免除大量外部成本,相較於前述嘗試追繳不法所得的案例,台中市環保局恐怕有失職之虞。
 
發行人:謝英士主編:高思齊
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