環報第84期:環境法體系如何誕生?

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處理農地工廠問題之前應該先做的
全國約有3.8萬違章工廠,包括已經納管7400多家農地違章工廠,原本在明年6月輔導登記期限屆滿,不過行政院會已經在3月28日通過《工廠管理輔導法》修正案,規定蔡政府上任前(2016年5月20日)既存的低污染違規工廠,最晚須於修正案通過後10年內取得「特定工廠」登記,包含2年內申請納管、3年內提出改善計畫,且改善期及為2年,否則仍面臨拆除命運。

農地違章工廠續命十年,部分環保團體在消息公布當天就到行政院抗議,痛批政院修法從「開後門變開大門」,讓取得特定工廠登記的業者,就可持續經營,是環保大退步。

台灣360萬公頃的土地上,有
79萬公頃農地、220萬公頃林地、98萬公頃山坡地(山坡地保育利用條例的山坡地)、113萬公頃生態保護區(包括國家公園、自然保留/護區、野生動物保護區等),層層疊疊限制土地的使用權利,且占台灣國土面積極高比例,然而此等劃分究竟要達到什麼保護目的? 實際上又是否發揮功能? 這或許是長久以來社會討論農地工廠問題之前,應該要先思考的,否則法規立意再高,如果執行層面無法落實,都是空中樓閣、畫餅充飢而已。

各種土地利用限制規定的目的不同,以農業用地來說,
本文認為首要著眼點應該是糧食安全。依據民國95年訂定的《國內稻米安全存量標準》,我國的安全存糧標準為: 三個月稻米消費量。據此,內政部在107年4月公布的《全國國土計畫》中保留74~81萬公頃(下限~上限)「優良農地」土地做為農地。
 
全國農地總量之需求評估,係在國外農產品輸入受阻時,國內應維持供糧食生產之農地資源,面積需求為74萬公頃至81萬公頃。(《計畫》第27頁)

根據2017年農委會公布的農地資源盤點結果,目前共有68萬公頃土地可供糧食生產,低於安全存糧所需用地(下限74萬公頃),而實際有在生產糧食的土地是52萬公頃。

因此要達成內政部訂定的糧食安全目標(姑且不論三成糧食自給率是否過低),有兩件事要做: 第一,讓可供糧食生產的土地至少增加6萬公頃;第二,讓實際從事農作的土地增加22萬公頃。

以後者來說,其顯示出的問題是「農地所有者不願將農地農用」。產生落差的原因為何? 農委會主委陳吉仲去年曾指出,目前我國農家有78萬戶(約300萬人),每戶平均收入為105~110萬間,每人年收平均為28萬(有一說為20萬)。這是專業戶和兼業戶平均的情形,如果單看專業農戶,平均收入為154萬,以每戶2.7人計,每人年收為57萬。

57萬相當於月收4.7萬。以臺灣薪資水準來看,這是一個可以接受的金額。但是專業農戶只有3成(約23萬戶),要成為專業農戶才能單靠農業月收4、5萬。然而,成為專業農戶的條件又是什麼?參考主計處民國89年文章:「探討我國農業之主力農家」,指出成為主力農家的要件如下:
a.從農者平均工作日數達130日以上。
b.指揮者年齡在58歲以內。
c.可耕作地面積達1.6公頃以上。

其中,第三點是土地條件,尤其重要。同文中指出台灣平均耕地面積只有0.72公頃,「農地破碎化」是農業無法專業化的先天失調。

農地破碎問題何解? 本文認為應以達成糧食安全自給為目標,配合方向明確的土地調查、產權調整,加上「不受政治干涉」的執行能力,才有機會達成。分述如下:

1.土地調查: 在優良農地(第一、第二種農地)已經調查完畢的基礎上,這些「蛋黃區」有多少非農用的「雜質」也都一清二楚(可上「農業及農地資源盤查結果查詢圖台」查詢),接下來就要進行「雜質分類」:

(1)依據「雜質」的「汙染風險」(須配合立法要求農地工廠公開製程,不受「營業秘密法」保護),優先列出必需要排除的中高汙染工廠。設立時間涉及信賴保護問題,可以做為是否補償的參考,但不應該作為是否退場的依據,否則會讓許多早期設立的高汙染工廠持續汙染農田。低污染的工廠或是其他非農用方式,除了設立更嚴格的排放標準外,並透過「三振條款」嚴格管制,亦即一旦汙染超過一定次數(惡質使用者)立即排除;

(2)依據「雜質」的「位置」是否擋在田地中央,導致農地破碎,耕作效率下降,更易污染周遭農地;

2.產權調整: 台灣長期休耕土地5.1萬公頃,短期休耕土地27.2萬公頃,佔總耕地面積1/3以上。這是另一種高度無效率的現象: 想耕作的人沒土地,有農地的人不耕作。另外,長期休耕土地由於無人管理,更容易成為盜採砂石,偷埋廢棄物(這兩者通常同時發生在同一塊農地,有時更是在農地主人默許下進行)的目標,進一步造成農地破壞汙染,必須盡快改善。目前休耕補助金每年9萬元,每年用掉100多億,是造成長期休耕的元兇之一(與兼業農戶年收20萬相比,每公頃9萬元可成為休耕誘因,大農戶甚至可以靠補助達到年收百萬)。這裡真的是農業考量,或是另一種政策買票?(有立委打著「維護老農權益」發言反對農委會調整連續休耕的政策)。除了調整連續休耕政策外,對於農地地主應該進一步課與「管理責任」,農地作為全國糧食生產的基礎,有其「公共性」,例如日本《農用地利用增進法》,課與地主農地農用的義務,中央與地方主管機關,透過一定的「計畫制定」、「公告」,程序,可以在不經過地主同意情況下,將農地利用權設定給有耕作意願的經營者。非常值得我國參考。

3.政治力退場: 台灣土地的合理發展處處受到不當政治力介入,令人難以忍受。不論是農地工廠的理性分類/退場,上述連續休耕補助政策的廢止,以及未來推動類似日本《農用地利用增進法》的所有/利用分離制度等,都可預期將受到政治力介入、掣肘。台灣已經在104年通過聯合國反貪腐公約施行法,如何透過公約自我檢視,並排除為人詬病的政治亂象,是全體國民需要共同監督、共同成長的。

有了以上這些思考與具體作法,也許當前的農地違章工廠問題將可迎刃而解。
 
發行人:謝英士主編:高思齊
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