環報第76期:巴黎協定中NDC的國際法效力與台灣

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《國土計畫法》葫蘆裡賣什麼藥
2015年12月18日,立法院通過《國土計畫法》,其目標宏大。
 
《國土計畫法》第1條 目的
為因應氣候變遷,確保國土安全,保育自然環境與人文資產,促進資源與產業合理配置,強化國土整合管理機制,並復育環境敏感與國土破壞地區,追求國家永續發展,特制定本法。
 
近來,這個內政部主管的法律,提出「全國國土計畫」草案,引起社會各界關注,環保團體尤其擔憂「國土計畫」已經「變質」;前內政部長葉俊榮更說,這是位階最高的「法定綱要性指導計畫」;還本溯源,檢視本法,我們提出以下問題與質疑:
 

一、
國土計畫法是一個沒有「原則」的法律

《國土計畫法》是以「規劃國土」為己任的「大法」,基本上,是屬於「神級」的法律,除了「神」以外,沒有人有此能力「妥善規劃」國土的合理配置與運用;現在政府越殂代庖,想要「規劃國土」,就要謙卑再謙卑,尊重自然、了解國土、
節制欲望、有限利用、造福後代;換言之,政府的行事作為要有方向、要有「定盤針」,在具體計畫出爐前,就需要「原則」來指引,才能提供往後執行的「判準」,逐漸完善法律規範的目的。

但仔細觀察本法第六條「國土計畫的規劃基本原則」的內容,所有的「基本原則」,幾乎都不是「原則」,甚至有的原則還牴觸其他法律,例如第十一款「土地使用應兼顧環境保育原則,建立公平及有效率之管制機制。」就跟
《環境基本法》第三條「但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者,應環境保護優先。」相違背,就此而言,國土計畫法可說是「退步立法」,毫無原則可言;
 

二、「國土計畫法」角色設定錯誤
 
政府一直將《國土計畫法》與《溼地保育法》、《海岸管理法》並稱為「國土保育三法」,這是錯誤的類比,甚至可說是惡質的騙術,愚弄人民。溼地與海岸從國土面積比例上來說,是特殊地形地貌,且有生態、民生上的珍貴價值,故以保育為原則,非不得已才允許有限度開發利用。

反觀《國土計畫法》本質上是國土利用法,這是從
《國土計畫法》的整個歷史過程所得出的觀察;即便如此,我們更應該注意如何讓國土計畫法成為台灣永續發展的「良善法律」,而不是「掛羊頭賣狗肉」,專門用來欺騙人民感情;例如,刻意強調「保育」,避談「開發」,就會顯得「矯情」與「偽善」,反而無法誠實面對台灣國土利用最核心的問題與亂象。

台灣土地資源非常有限,幾乎絕大多數的土地本來就受到程度不等的「開發管制」,都要經過「主管機關許可」;我們擔心國土計畫法將會是「國土利用管制解除法」,是「違法行為就地合法法」,如果沒有處理這個法律跟其他環境、生態的管制型法律的衝突;如果沒有將這個法律的「靈魂」搞清楚,將來恐怕會是國土利用的「怪獸」;
 

三、《國土計畫法》未能貫徹國土永續發展的意志
 
(一) 與農地工廠妥協
 
不管什麼歷史共業,工廠旁邊種出的米和菜有誰敢吃?農地比例再高,和工廠混處,國民吃的就是有未知風險的二流食物,畢竟沒有人知道工廠排了什麼化學物質,連環保稽查人員也不知道。
 
目前全台農地上仍有13萬違規工廠,污染了農地與灌溉用水,然而《國土計畫法》及《全國國土計畫》的價值選擇仍是--農地工廠合法化。

 
(二) 欠缺對乾淨用水、糧食、能源自給安全的承諾
 
參考日本平成27年的國土形成計畫(全國計畫):

1.能源安全—理性選擇

 
……(2011年)東京電力福島第一核能發電所事故,以及其後停止運轉之情事,導致首都圈電力不足及電價上漲等問題發生,製造業等企業活動,特別是中小企業受到負面影響。
核能有優越的穩定供給與效率,運轉成本低,市場價格變化小,運轉時部排放溫室氣體,在確保安全性的前提下,是最重要的基礎電力。
核能以安全性考量為最優先,核能規範委員會既已採用全球最嚴格的規範基準,並肯定核能的安全性,國土計畫應尊重其判斷重啟核電;並透過節省能源、導入可再生能源以及提高火力發電效率等方式,盡可能降低對核電的依賴。

2.糧食安全—訂定明確目標
 
隨著世界人口成長,對糧食需求增加,加上氣候變遷導致糧食減產,我國的糧食安全問題逐漸浮現。……2025年糧食自給率目標—供給熱量45%、生產額73%。此外,戰後植林的森林已經屆至利用期,透過對豐富森林資源的循環利用,可以達成防止地球暖化在內的多種功能,因此促進林業發展有其必要。

3.用水安全—注意供需平衡
 
水資源政策必須關照水的涵養、貯留、利用到排水的循環過程,因此流域整體的綜合對應能力是必要的。為此,政策方向將從過去需求導向的「水資源開發」,演進為「安定的水供應」,亦即確保供需平衡、因應地震等大規模災害及旱災之能力、改善供水基礎設施老化等問題。

甫公佈的「全國國土計畫」能帶給台灣的下一代這樣的願景嗎?

(三) 山區道路何必「四通八達」

根據2009年中興大學水土保持學系教授林昭遠及博士生藍欣茹之研究指出,山坡地道路密度高較容易產生崩塌。依據國家災害防救科技中心調查研究 ,從1990年至2007年,包含台8、台20、台21、台9、台7、台7 甲、台18、台14、台24 及台27 等十條山區省道。台灣十條主要山區省道(還不包括縣道以及鄉鎮道路),就發生了1,129處的災害,平均一年是112處左右,顯見山區道路之脆弱。

山區道路該建、不該建,判斷標準是什麼? 在《全國國土計畫》沒有碰觸這些問題,當然無法引導更安全的山區環境。


(四) 小林村、好茶村的教訓已被遺忘?

小林村因為位在第一階河灘地,距離河床不到500公尺,在88風災時造成500人左右喪生。像這樣的原鄉村落還有多少? 山區的開發極限為何? 在新的原住民族土地使用指導原則下,將遷就山區原住民人口、經濟需求放寬開發限制,未來遷移的可能性更低,我們很難從過去的慘痛經驗中學到教訓。
 

四、「全國」的國土計畫,最後由「縣市政府」決定功能分類?

這是《國土計畫法》設計上最大的矛盾與隱憂。

《國土計畫法》將全國土地分為「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」、「城鄉發展地區」四區,每區又分為幾小類,各自賦予不同的利用原則。

 

這些新的功能區劃將於2022年之後取代原本各主管機關劃設的森林區、山坡地保育區、農業區、保育區等等。

重點是功能區劃由誰決定? 一般認為既然是全國的國土計劃,當然應該由中央政府成立委員會統一劃設,但《國土計畫法》卻將劃設功能區的任務交給縣市政府。

回顧當初訂定《國土計畫法》就是因為地方政府被利益團體挾持,帶頭踐踏《區域計畫法》
(林淑芬接受天下雜誌採訪),這些分屬於農委會、內政部、經濟部、環保署、文化部的專業,現在又將區劃任務交回給地方政府,邏輯上說不通。即便在全國計劃訂出劃設原則,根據《國土計畫法》的規定,地方政府也只是「得」劃設而已。

可以想見地方政府的權限變得更大,隨之而來的腐敗可能更加嚴重,國土計畫也可能淪為選舉工具。

參考日本《國土形成計畫法》,即便要保留地方彈性,也未依照縣市區劃,而是區分為「首都圈」、「東北圈」、「四國圈」、「九州圈」等「廣域計畫」。依照地理、社會、經濟條件整體規劃,而不是遷就現有政治區劃,才有可能避免弊端。


五、欠缺國土自然資源調查

台灣可容納多少工廠、使用多少煤炭、養多少豬、開多少車、一座城市可以容納多少人、一條河的泥沙被攔截多少數量海岸線會退縮、我們需要多少綠地?

這些是台灣的環境邊界問題,是標準的國土資源科學問題,需要以國土調查作為基礎,才能制定出合理的國土計畫。但我們既沒有國土調查法,實際上在進行國土計畫之前也未要求規畫者先提出調查之要求,委託各相關單位提供調查資料,再依此訂定國土規畫。(參考日本《國土形成計畫法》規定: 國土審議會應就與國土計畫相關事項進行調查,並對國土交通大臣報告(第4條);
國土交通大臣得向相關主管機關請求與國土形成計畫相關的調查。(第12條))

也就是說,不論現在已經公布的《全國國土計畫》、未來的《直轄市、縣(市)國土計畫》、以及功能區劃,全部都是依據「經驗法則」,沒有科學數據支持,不但容易流於恣意,更缺乏公信力,將引起各方利益團體的爭議不斷。
發行人:謝英士主編:高思齊
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