氣候法工作坊

氣候變遷下的森林法及環境正義

環品會觀察到法治在因應氣候變遷問題的重要性，在2018年伊始即成立「氣候法治與行動中心」，【3/24氣候法工作坊】是本中心的首場活動，除了介紹氣候變遷的國際及國內法、各國訴訟案例外，也邀請到林務局前局長李桃生先生分享森林與氣候變遷的關係，內容相當精彩，特別在本期環報中收錄演講文稿:
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台灣雖小，但森林並不好治理。

台灣生物多樣性非常豐富，全世界沒有一個國家在一天之內可以從熱帶看到寒帶的森林，但阿里山森林鐵路搭三小時十五分鐘都可以看到。

同時台灣人種族群非常多元，也增加治理難度。今天的森林不是400年前的森林，很多人到高山討生活，其中很多方式不適合山坡的使用。

不吐不快的日據史觀

關於日人據台五十年，我個人的史觀認為是基於殖民思想。

1895年日本展開全島資源調查，因為有日本人的調查，國民政府接收186萬公頃的國有林地才有基礎。但日本人做這些調查是為了殖民、奪取資源。
例如現在的花蓮嵐山工作站，在日據初期規劃為太魯閣國公園預定地，可是太平洋戰爭爆發、軍需孔急，就將太魯閣公園預定地改為林業用地。這種採伐他國資源做為自己使用，就是環境不正義。

國民政府來了之後，也同樣砍伐。有人說國民政府砍得比日本多，但要想想日本人為誰砍、國民政府為誰砍?日本有非常好的吉野杉，為什麼他們的鳥居不用自己的木材，現在明治神宮的鳥居還有孫海的印記。

森林法的法律原則

(一)確保生態價值原則

台灣林地非常脆弱，有非常多災害，氣候變遷更加劇災害，莫拉克甚至造成156萬公噸漂流木。台灣是幼年期的地形，好像小孩正在發展，承受不住短期的強降雨。所以森林治理一定要保持生態價值。

同時，如果森林畫為森林保護區，就是一種碳保存的策略，而自然保護區設置以後，可以導引精緻的生態旅遊，包含生計。以墾丁為例，許多原住民本來是被趕的攤販，在林務局導引下改經營生態旅遊。

森林的經營要保持森林健康，合理經營利用。許多環保團體主張不能碰森林，這恐怕要有分區經營的概念，我國森林包括四個分區: 自然保護區、國土保管區、森林育樂區、林木經營區。人工林如果不採伐利用，就不能吸存，也不能保存碳。森林經營的合理利用，是確保生態價值非常重要的一環，否則會造成森林不健康、生態價值遞減。

(二)森林以國有為原則

德國、瑞士、日本都以民有林為主，但台灣以國有林為主。這是台灣特殊的情形，1895年日本將台灣林地分為要存置林野、不要存置林野、準存置林野，來區分哪些為國有林地。1895年透過天皇頒發的日律令26號，只要沒有清朝頒發的森林所有權，或其他權利，如果拿不出來所有權證明的，全部都是國有。中華民國從大陸時期森林法也是如此規定。

我國森林法第7條規定，如果私有林的經營有國土保安的必要，可以收歸國有。也是森林國有政策的一環。但這(森林國有原則)是要達到什麼樣的法價值?達到什麼樣的治理目的?

台灣的森林如果不是以國有林為原則，現在將痛苦不堪。因為只要租給人民，一定會鑽漏洞，為了短期收益無所不用其極的非法利用。而林地使用只要不是以林為主，未來都會付出龐大的社會成本。因此在我任內要求屬於森林法第21條生態敏感地帶，一定要造林。

(林地挪作他用)就叫鯨吞蠶食的土地利用，有人講在林地上種果樹，沒有水土保持的問題。的確可能沒有水土保持問題，但下游水源可能被農藥汙染，優養化。例如大台中的水源--德基水庫就為此所苦。山區利益非常可怕，承租者還可以轉租，等於可以炒作，所得利益就讓這些人可以對(立法院)群賢樓的群賢發揮影響力。我在任內堅持要達到法規規定，否則國土會有危險。

(三)森林保護強制原則

所有的森林採伐採事前許可，事後管制，私有林亦同。因為一旦採伐不當，就會威脅下游的生命財產安全。

(四)生態補償原則

這是國家非常高的策略。森林法第31條規定保安林禁止砍伐，私有林亦同，當人民財產權受限(不能自由利用)，超出特別犧牲可以忍受的限度，其他獲得收益的人就需要補償，由國家先支出。大陸地區把退耕還林做得好，就是因為給退耕者很好的補償，可以依靠補償維持生計。105年2月通過原住民保留地禁伐補償就是基於此一原則而制定。

(五)維護原住民生活慣俗原則

這是台灣的特別條款，規定在森林法第15條，森林位於原住民族傳統領域土地者，原住民族得依其生活慣俗需要，採取森林產物，其採取之區域、種類、時期、無償、有償及其他應遵行事項之管理規則，由中央主管機關會同中央原住民族主管機關定之。

這是讓「慣俗」發生法律規範的效果。原住民可能會質疑為什麼需要申請? 但這就是進入法治國的影響，申請手段可以討論，甚至部落自治，但一定要具備特定的程序。野生動物保護法也是用一樣的方法平衡動物保護與原住民慣俗。

林務局的氣候行動

(一) 森林資源調查

最重要就是森林資源調查，對應日據時期演變的林業調查。森林資源調查包含森林碳匯評估，是氣候變遷法制下非常重要的工作。用一年內產生的森林蓄積量計算，每年都要在樣區調查更新，以了解森林的碳匯變動現況。

(二) 森林碳管理

策略一：碳吸存
加強土地管理，擴大森林生態系碳的貯存。

策略二：碳保存
行動策略包含:保護區設置、森林火控制、減少林地破壞和改善森林經營、土壤保育。

策略三：碳替代
將森林生質碳轉移至產品（如結構用材與生質燃料），藉以替代石化製品的能源與產品、水泥製品和其他建築材料。台灣潮濕不適合木造工作物，但家具內裝也可以有廣泛應用。

結語

台灣森林歷經滄桑，我們現在要面對人工林的合理利用、天然林與自然保留區的保護，發展保育經濟、木材經濟，在氣候變遷下，森林這一環節才能發揮功能。

從小課本就說森林是台灣的命脈，這句話過去如此、現在如此，將來還是如此。森林經營在國家的公務施政上非常重要，有賴全民共同關注，才足以達到合理的境界。

附錄、與氣候變遷相關的森林法規

(一)溫室氣體減量法第8條第2項第8款
中央有關機關應推動溫室氣體減量、氣候變遷調適之事項如下：
八、森林資源管理、生物多樣性保育及碳吸收功能強化。

(二)森林法
第5條
林業之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標。

第10條
森林有左列情形之一者，應由主管機關限制採伐：一、林地陡峻或土層淺薄，復舊造林困難者。二、伐木後土壤易被沖蝕或影響公益者。三、位於水庫集水區、溪流水源地帶、河岸沖蝕地帶、海岸衝風地帶或沙丘區域者。四、其他必要限制採伐地區。

可能致災就是所謂預防原則，在高風險地區限制採伐。不是禁止。
預警原則: 不知道大自然的變化，科學上雖然不能確定，但不知道就要保守。

第14條
國有林各事業區經營計畫，由各該管理經營機關擬訂，層報中央主管機關核定實施。

第17條之1
為維護森林生態環境，保存生物多樣性，森林區域內，得設置自然保護區，並依其資源特性，管制人員及交通工具入出；其設置與廢止條件、管理經營方式及許可、管制事項之辦法，由中央主管機關定之。

→自然保留區就是碳保存的策略。

第21條
主管機關對於左列林業用地，得指定森林所有人、利害關係人限期完成造林及必要之水土保持處理：一、沖蝕溝、陡峻裸露地、崩塌地、滑落地、破碎帶、風蝕嚴重地及沙丘散在地。二、水源地帶、水庫集水區、海岸地帶及河川兩岸。三、火災跡地、水災沖蝕地。四、伐木跡地。五、其他必要水土保持處理之地區。

→台灣很多的國有林地租給民間，很多都在這些森林生態敏感地帶。例如德基水庫周遭能不造林嗎?能種果樹、種茶嗎?很多人說高山造林是台灣人努力的世界奇觀。這些都是不了解台灣土地性質的說法。

第37條
森林發生生物為害或有發生之虞時，森林所有人，應撲滅或預防之。前項情形，森林所有人於必要時，經當地主管機關許可，得進入他人土地，為森林生物為害之撲滅或預防，如致損害，應賠償之。

第38條
森林生物為害蔓延或有蔓延之虞時，主管機關得命有利害關係之森林所有人，為撲滅或預防上所必要之處置。前項撲滅預防費用，以有利害關係之土地面積或地價為準，由森林所有人負擔之。但費用負擔人間另有約定者，依其約定。

第40條
森林如有荒廢、濫墾、濫伐情事時，當地主管機關，得向所有人指定經營之方法。違反前項指定方法或濫伐竹、木者，得命令其停止伐採，並補行造林。

第41條
受前條第二項造林之命令，而怠於造林者，該管主管機關得代執行之。前項造林所需費用，由該義務人負擔。

第48條
為獎勵私人、原住民族或團體造林，主管機關免費供應種苗、發給獎勵金、長期低利貸款或其他方式予以輔導獎勵，其辦法，由中央主管機關會同中央原住民族主管機關定之。

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發行人：謝英士主編：高思齊

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