環報第69期:「氣候法治與行動中心」正式成立

汪洋中的一滴水

認識聯合國抗荒漠化公約
抗荒漠化公約於1994年通過,它的全名是「聯合國對抗荒漠化公約—針對遭遇嚴重乾旱及/或荒漠化的國家,特別是在非洲國家」(UNITED NATIONS CONVENTION TO COMBAT DESERTIFICATION---IN THOSE COUNTRIES EXPERIENCING SERIOUS DROUGHT AND/OR DESERTIFICATION, PARTICULARLY IN AFRICA),這個副標題很少被注意到,標示出抗荒漠化的主要場域。

抗荒漠化公約雖然跟另外兩個著名的國際多邊環境公約—氣候變遷綱要公約、生物多樣性公約齊名,都是1992年在巴西里約地球高峰會獲得通過,但是這個公約本身並未受到國際社會應有的重視,或許是因為它的目標與對象很特定,是針對那些正在遭受嚴重乾旱與荒漠化的國家,特別是非洲國家。

在公約中定義的荒漠化是指包括氣候變遷和人類活動在內的種種因素造成的乾旱、半乾旱和亞濕潤乾旱地區的土地退化。但極乾旱的沙漠地區是被排除在公約之外的。


荒漠化成因

目前全球對退化土地面積的計算差距很大,從10億到60億公頃不等,根據公約秘書處於2017年出版之「全球土地展望第一版」指出造成荒漠化的人為因素包括:

1.農(牧)業與林業

農(牧)業是迄今為止人類土地使用最多的部門,占陸地面積50%以上,不包括格陵蘭和南極洲。目前大部分以天然林為代價,一定程度上還犧牲了草地。

2.都市化

到2050年,全球人口預期居住城市的比例預計將增長約25億人。這種增長往往導致城市蔓延,有些情況下,建設用地蔓延到肥沃的土壤和農田上,造成永久性耕地損失。全球大約2-3%的土地面積目前被城市化,預計到2050年將增加到4-5%。

3. 基礎設施發展

交通基礎設施促進城市蔓延,取代了自然生態系統被和土壤封閉,從而增加洪澇的風險。另外,城市地區的水徑流可能受到污染,對淡水和其他下游生態系統服務造成負面影響。在城市以外,道路和鐵路切斷了原始的生態系統,造成了直接的損失,如果計劃和執行不力,則會助長進一步的無計劃的轉變。在巴西亞馬遜雨林,在2萬多公里的聯邦或州道之外還有近20萬公里的非官方道路,這往往與伐木有關。

4.能源生產

可再生能源和不可再生能源的所有來源都需要土地資源。在一些發展中國家,傳統的薪柴能源是森林砍伐的主要驅動因素。石油和天然氣開採除了在加速氣候變化方面的作用外,還會對原地的土地狀況產生影響,並可能造成大面積污染。生物燃料需要大量的土地,棕櫚油和大豆等農作物侵占森林和草地。估計到2030年會占所有耕地的3-4.5%。水電開發直接淹沒廣大面積,改變水文,對河流、洪泛區和季節性濕地產生重大影響。太陽能和風力發電場也需要大量的土地面積,與所有能源一樣,需要電力網和電力線等配電網絡。

5.採礦與砂石

露天採礦和山頂採礦尤具破壞性,而地下礦坍塌也可能導致沉降、水土流失和水資源污染等問題。

抗荒漠化公約的基本架構

一、締約國義務

除了受荒漠化影響的締約國有制定行動計劃的義務外,所有締約國都有定期參與締約國會議並報告因應荒漠化情形的義務。先進國家對於開發中國家具有「積極支援其減緩荒漠化影響」的義務,包括提供相當的資金、促進全球環境基金(GEF,Global Environment Facility)的挹注、並有義務促進技術、知識及know-how的移轉(第6條、第20條2項)。此外,提供援助時以針對行動計畫的支援為優先(第9條2項)。

二、行動計畫

受荒漠化影響締約國家訂定之行動計畫應(第9條1項): (1)因應荒漠化與乾旱的長期戰略,並將行動計畫納入永續發展的國家政策;(2)將防止土地劣化列為計畫重點;(3)政策決定或行動計畫實施/檢討時,確保NGO或社區居民的參與。(第10條2項)

三、資金機制

(1)先進締約國以受荒漠化影響的非洲國家為優先,透過全球環境基金等機構,促進資金的募集。(第20條2項(b));(2)國內、兩國間和多邊資金來源也有規定(第20條4項)。此外,為了提升資金機制的效力與效率,另設立全球機制(Global Mechanism),以促進向受影響發展中國家締約方以贈款、減讓或以其他條件籌集和輸送實質性資金資源的行動,包括技術轉讓。全球機制在締約方會議授權和指導下進行工作,並對其負責。

四、附屬組織

1.科學技術委員會(CST:Committee on Science and Technology)
科學技術委員會是向締約國大會提供科學技術情報與建議的附屬機關,由具備專業領域能力的政府代表組成(第24?1項),並透過締約國的指定建立獨立專家名冊(第24?2項)。

2.履約審查委員會(CRIC:Committee for the Review of the Implementation of the Convention)
為定期審查公約執行狀況,於第五屆締約國會議設置的附屬機構(COP5 / Decision1)。


環境品質文教基金會參加鄂爾多斯抗荒漠化公約第13次大會摘錄

2017年9月6日至17日,《聯合國防治荒漠化公約》第十三次締約方大會在鄂爾多斯舉辦。在偌大的鄂爾多斯國際會議中心,其實找不到台灣的位置。台灣的土壤研究如何有助於抗荒漠化,未曾聽聞。實踐上,濁水溪的荒漠化治理是否有可觀之處?不敢打包票。不像大陸現在八大沙漠、四大沙地,全方位防治沙漠化的績效可以展現在世界面前,一個林業廳廳長可以得到公約成立以來的第一個貢獻獎,能說不是屬於全體中國人的獎嗎?大膽猜想公約生效前,中國還不知道這個公約要幹什麼,現在他們又一次先找到商機,有了人口紅利,沙漠群英傳給了道德力量,國家機器動員的成效有了科學支撐,威權的治理對環境有用,人次之,如果這個定律是屬於「中國特色」,難道我們不要這個定律?難不成還是將人擺在第一位?

但是,中國的動機問題還是頗堪疑慮,到底他們防沙治沙的目的是為了生態?為了打敗沙塵暴?力保京畿?還是在於讓人進入沙漠,翻攪土地的利益?養大了地力,難道就是為了再次利用它、破壞它?維繫這個地力的成本又有多高?自然的破壞有多大?會場內明顯少見各國的積極參與、角力,公約秘書長對口的是中國林業廳廳長,而不是環境部部長,說明了這是一個相對聚焦『土地』、『地力』的單位,而不是從『保育』、『環境』、『生態』的角度切入。中國模式的抗荒漠化,就是從黃土地裡長出綠芽,就是綠覆蓋的過程,靠人、靠天、靠地,就是一個『恢復地力』的過程,是最好的「人為影響」(以人來成就環境)。這樣的過程可以說明,抗荒漠的目的不是留下土地、恢復地力、不再破壞?而是要「養地利用」?「擴大開發」?這是需要辯證的。

『抗』的用意在於「了解」造成荒漠的背後原因之後提出對抗策略;如果人力對恢復地力有一定的貢獻,那就應該保存地力,而不是抗了以後馬上就要再度利用。公約就此好像沒有提出什麼要求,各國政府也沒有就此提出太多意見,公約的國家通訊報告好像也不需要提到這樣的訊息。全世界多出來的土地與地力,如果不能成為全球共有財產(global public goods),那麼這樣的公約到底有多少意義與價值呢?
當年國父說的「國家資本主義」跟「私人資本主義」差別在哪裡?應該在「公」跟「私」的不同。一個為「公」,一個是為「私」。中國能抗荒漠,且有可觀成效,反而十足證明自己是「發達國家」,一個國家能善盡管理自然資源的責任,就是「發達國家」,只要國家是這樣發達的,人民就窮不了,因為有豐富的自然資源主權,當代與未來世代的生存條件就有基本保障。即使有一天窮了,也有調適的「文化」底蘊;反而,在私人資本主義的社會,極少數的人富起來了,卻讓更多人更窮了,而且沒有「調適」的『文化』,政府也管不了、不想管,因為財政分配給極少數的人了,讓更多人不但沒錢,也得不到妥善的照顧,社會更不公平,所謂「個人主義」失去自然資源的支撐條件,這樣的「主義」也就沒有什麼實質意義了。個人消失在資本裡,消失在社會不正義裡,消失在遙遠的天際。

約25%的沙漠與沙地,如果讓中國增加更多的土地與人口紅利,誰會質疑這樣的社會主義有問題?誰會懷疑中國式的治理是不可行的?在推動抗荒漠化的過程中,相對於環境,人既然次之,又有什麼比人更高的道德無法被超越?中國在抗荒漠化的奮鬥中,至少已經先創造了「綠色工作機會」,現在,樹木長大了,開始有機會創造「綠色經濟」,水果、水資源、文化、旅遊、觀光產業,相應誕生,活力提高數倍,一個鄂爾多斯市就抵得過一個小國家,怎麼還會有人懷疑這樣的治理成效?據了解,在此次抗荒漠化公約大會之前,有許多非洲的政府與民間代表,都已經來過中國受訓,參加工作坊,學習中國特有的抗荒漠化理念、技術,對中國式的抗沙防沙,莫不嘖嘖稱奇,欣羨不已。

經過近兩週的會議,鄂爾多斯抗荒漠化會議達成一項宣言,設定從2018-2030的策略框架,113個與會國家決心共同攜手承諾達成土地退化中立(Land Degradation Neutrality, LDN),以保存大片退化土地的生產力,改進超過13億脆弱人民所受的乾旱影響,成果不可謂不豐碩。

如果懷抱環境治理的理念,抗荒漠化公約是一個不錯的場域,可以抗到每一個實際投入的行動發揮效果;如果對於土壤有興趣,這裡的專家學者大抵是一個寶庫,可以交流合作;如果對環境外交有關注,那麼中國大陸的戰略布局與手段,也是可以觀察的重點,許多脈絡可以看出國家力量的絕大影響;如果對於沙塵暴防治、礦區植林、沙地產業、生態工法研究好奇的,這裡也是一個大觀園,許多相關產業聚集,儼然成為防沙治沙的經濟展示,看來似乎造福了許多人;當然,抗荒漠化是一個人為的過程,要順天,所以講究工法,講究持續,不是光說不練,一大片沙漠,猛然竄起綠色的生機,是會讓人讚嘆的。


 
發行人:謝英士主編:高思齊
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