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氣候變遷的國際法原則(下篇)

2014年時，國際法協會(ILA)為了因應隔年即將產出的新氣候公約(後來的巴黎協定)於是在第76屆ILA大會雙年會通過決議，包括氣候變遷相關的法律原則（以下稱氣候原則）等四個文本。

國際法協會全名為International Law Association，成立於1873年，總部設於倫敦，宗旨為「促進國際法研究」。其下設有氣候相關法律原則工作小組，網羅當前氣候變遷法律專家於一堂，從2008年開始，共計提出過三個版本的方案，迄至今年獲得ILA大會通過為止，企圖能夠對於新的氣候公約的產出有所影響，矯正過去氣候公約的不足。

以下介紹ILA通過的氣候變遷法律原則內容：

（一）永續發展：國家應將氣候系統視為人類共同的自然資源，以當代與未來世代的利益，在國際社群的廣泛承諾下，朝向永續發展。
在永續公平利用自然資源（包括作為共同自然資源的氣候系統）的同時，國家應該預期、防免並減少氣候變遷的成因，依照氣候公約第3、第4條規定，為當代與未來世代的利益，減緩其不利作用。

國家為了永續發展，應該平衡經濟、社會與氣候系統保護，支持實現所有人類都有適當生活水平，給予平等的利益分配，為此，所採的氣候政策與措施需能整合環境、經濟與社會等三個層面。

社會與經濟發展計畫必須與氣候變遷整合在一起，以避免負面作用隨後發生，並須考慮發展中國家達成永續經濟成長與去貧的優先需要。許多國家的憲法紛紛反應永續發展的「普世」價值，甚至氣候公約前言其實也已經顯示國家主權必須依照環境與發展策略進行解釋，不得造成其他國家的損害，氣候系統應該是最佳的解釋媒介。如此導出人類共同關切的概念，為各國採取行動提供道德與法律基礎。

應該注意的是，永續發展是動態、演進的原則，既形塑氣候變遷也被氣候變遷形塑。解釋上，永續利用通常與其他類似概念交互運用，例如保育、永續管理、最佳化、效率、合理使用，有時甚至氣候公約中「保護」的意思也可以連結到永續利用。永續發展通常蘊含「整合」（integration）的意義，例如國際法院（International Court of Justice, ICJ ）Gabcikovo Nagymaros案就指出永續發展意味「必須調和經濟發展與環境保護」。世界貿易組織上訴機構在Shrimp-Turtle案也重申永續發展是世界貿易協議前言所揭櫫的精神，「一般性的被接受為整合經濟與社會、環境發展」。仲裁機構在Iron Rhine案也確認在設計或實現經濟發展活動時整合適宜的環境措施，是國際法的要求。不過，永續發展也為開發中國家保留一些經濟發展的自治餘地，即使在氣候變遷議題上，永續發展即意味不停止發展進程，例如電廠設立。但應該要考慮到減少溫室氣體排放，加速汰換煤炭電力的使用。就此而言，國家負有減少排放、以免增加他國風險的責任。

（二）公平：亦即以共同但有差別責任、個別能力原則公平保護氣候系統。概念上，當代開發中國家對於公平的永續發展有合法的期待，亦即人均排放在開發中國家仍屬偏低，而其增長要在理性與永續的方法上符合其社會與發展的需求。延伸言之，未來世代對於公平利用地球資源也有合法期待，而此有賴現在世代共同達成抑制全球平均增溫的協議目標。

公平通常與正義相牽連，而共同但有差別待遇以及個別能力則主要是責任分擔。為解決氣候問題，共同但有差別責任以及個別能力的原則對於代際與跨代氣候變遷影響是更適宜的法律原則。前者涉及實質的責任分擔基礎，開發中國家仍享有「排放權」（right to emit）如果永續發展意味某種限制的話。也因此，公平的永續發展權（principle-based to “equitable access to sustainable development”）成為非洲以及其他開發中國家對於新氣候公約的共同訴求，有發展成新的法律原則的趨勢。減緩做得好，調適就可少（不表示不需要）。否則，對於最脆弱國家的衝擊最大，責任也最高。

（三）共同但有差別責任與個別能力：這是對個別國家所訂的原則。所有的國家都有共同的責任合作發展公平、有效的氣候系統，以達成多邊一致的目標。包括國家定期報告、推動永續發展、合作、分享相關減量與調適技術、交換氣候相關科技資訊等。國家有不同的歷史、技術、財務與基礎建設能力，因此對於氣候變遷有不同的責任，在檢視國家是否採取適當措施時，應該考慮：最先進國家是否承諾最嚴格的減量目標、協助開發中國家（特別是最低度開發的國家、小島國家以及其他脆弱國家，這些國家的承諾自然較低、達成目標的時程較晚、所需財務技術與其他協助較多。但此情況並非僵化、固定的，也會隨著情勢演變而不同。）

共同但有差別責任與個別能力原則，幾乎在當前五大國際環境相關公約中都有體現，例如維也納公約、蒙特婁議定書、生物多樣性公約、氣候公約、對抗荒漠化公約等。國際環境法上的共同但有差別責任與其強調其「一致性」，不如注意其「普世性」。既有普世性，則不宜過度看重「差別」，而是對於不同國家對於氣候「目標」與「行動」的差異性。

有趣的是，里約原則第七條與氣候公約第三條的共同但有差別責任有些許不同，導致有不同的解讀。一個認為差別在於經濟發展程度；一個認為是對氣候變遷破壞環境的貢獻程度造成的差別。目前大致的見解認為歷史責任與當前、未來的排放都是適用此一原則時要考量的因素。尤其最先進國家認為此一原則必須與「當前經濟現況」相符，而不是固守不變，也就是此一原則不能成為「一致性」的例外。究竟新的氣候公約要如何在「舊公約」下制定議定書、法律文件或決議，在此原則下繼續發揮效力？此一原則的內涵將扮演重要角色。

（四）特殊情況與脆弱性：本原則可視為上一原則的補充，是否會取代有待觀察。起碼可謂是為上一原則確認一個「定性」的指標，對不管金融、技術移轉或其他行動等協助開發中國家的事務建立程序性指標（signposts）。例如，為最不發達國家而成立的專家小組、為小島國家、低海拔國家而做的奈洛比工作計畫（主要是調適方面）等。目前國際氣候談判趨勢已經朝向比較不那麼嚴格區分發達與不發達國家，而是以脆弱性與特殊狀況為替代。至於2013年華沙會議所建議的損害賠償機制，應該也會逐漸成為制度性的框架。

（五）預防與預警：國家應盡職地（due diligence）避免、減少並降低因為氣候變遷引起的損害。亦即，國家應該採取合宜措施，以預知、防免或減少氣候變遷的成因，尤其是要採取有效措施降低溫室氣體排放、採取合宜的調適措施，減輕氣候變遷的不利影響。在此，預防原則蘊含比例的概念與作為，應該特別注意。

此外，不管是否有合理的、可預見的、不可逆轉的損害與嚴重威脅，國家都要採取上述措施，不應該等到科學性的結論出爐之後才做，這就是預警原則的意義。

但預警原則不代表浪費或毫無章法。當關於氣候變遷的科學知識愈來愈可取得時，國家仍要採取預防及預警作為，逐漸提高並強化排放標準，並對具有威脅的開發進行環境影響評估，以避免不可逆的氣候損害，自不待言。國家之間因此需要彼此諮詢、合作、甚至共同作成決定，以因應氣候變遷的挑戰與衝擊。

預防原則適用於可知的損害與風險，也較強的科學證據支持；預警原則則在預防原則之前就要注意、運用。但兩者的界線愈趨模糊，應該是其為連續性、彼此緊密結合的原則。實務上，預警原則具有短期性、臨時性、暫時性等特色，必須隨時檢視、評估其科學的進展，並轉換為預防原則的應用。預防原則是國際環境法上具有習慣法地位的原則，國家的責任依據。許多國際環境法案例也宣示這項原則，例如Trail Smelter Arbitration/Corfu Channel/Pulp Mills等案。預防原則的應用主要在海洋與大氣，但其他環境議題也有許多適用餘地，而不僅是適用於跨界的環境議題而已。

預防原則蘊含實體與程序因素。程序因素例如環境影響評估、諮詢與協商義務等。在氣候政策上，從預防原則的立場看，在先進國家減量應該優於調適。但在其他脆弱國家則相反。預警原則中也要注意「合乎比例」的問題。當發現有「合理可見」（reasonably foreseeable ）的損害是科學尚缺證據時、有嚴重威脅或不可逆的損害時（例如財產永久損失、人類生命的喪失、生物多樣性的淪喪等），就有義務採取預警措施。與公約第三條第三款的用語不同lack of full scientific certainty）

（六）國際合作原則：此為作為指引性的國際法原則，國際合作包括國家之間以及國家與國際組織、非政府組織（紅十字會、紅新月會）等合作。國際合作原則也涉及到上述共同但有差別原則與個別國家能力、預防與預警原則等。此一原則在氣候變遷領域之外也可運用，例如損害賠償機制的建立。

（七）善意（誠信）：不一定要明確顯示在公約上，因為此一原則已經是所有公約的隱含基礎，並具有規範性，可作為區別發展、執行與遵約的法律標準。從國際法院(ICJ)的判決來看，國家也會受到其單邊宣佈的拘束，這就是此一原則的效果。（例如Nuclear Tests Case, Australia v France, 1974 ICJ Reports 253, 268, para.46）

（八）內部關聯：亦即各不同公約目的間相互衝突、影響、支持、運用的處理。例如氣候、貿易、人權、海洋等等。

應注意的是，其他公約的作用通常是在事實層面，而不是法律層面，至少在貿易領域是如此，所以不像一般所謂「法規競合」的概念與處理方式。考量到國際公約的需求與湧現程度與日俱增，此一原則具有提醒的作用，在各該公約談判與草擬的階段，要能注意到與「相鄰」公約、協議之間的衝突與解決。

在人權方面，聯合國已經通過決議肯認氣候變遷與人權的關聯（Resolution 7/23, 2008；Resolution 10/4），在許多實體（生命、適當食物、最高可得的健康標準、適當住居、安全飲用水與衛生等）與程序（資訊取得、公眾參與決策）的權利方面多所交集。應該注意的是，在氣候變遷方面，原住民傳統上與土地的深刻連結（土地權）具有人權的重要意涵，需要得到更大的關注。2005年依努族（Inuit）曾向泛美人權委員會提起申訴，控訴美、加政府未能妥善處理溫室氣體排放導致該族面臨嚴重之不利後果。此案被不受理，但已引起注意。

溫度上升造成珊瑚死亡、海洋酸化造成甲殼動物遭受嚴重危害等，都是氣候變遷的典型現象。此外，有人警告碳固存技術如有運用不當，甚至會更進一步造成海洋環境的破壞。其他氣候地理工程也有同樣的問題。例如2007年修正海洋法的議定書—1996年避免海洋傾倒廢棄物污染議定書，就增加附件一的管制名單，將二氧化碳儲存技術列入，對此技術所可能帶給海洋環境的影響加以管控（CS-SSGS, Carbon dioxide Sequestration in Sub-Seabed Geological Structure）。這也是一種預警原則的體現。1992年東北大西洋海洋環境保護公約也有類似條款。儘管國際海洋法素有海洋憲法之稱，但在國際法領域，相對於氣候公約卻無優越之地位。

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發行人：謝英士主編：高思齊

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