環報第63期:一切終將回歸「自然信託」(Nature's Trust)

汪洋中的一滴水

一切終將回歸「自然信託」(Nature's Trust)
2013年9月劍橋大學出版社出版奧勒岡大學的環境法學者Mary Christina Wood教授所著「自然的信託 : 新生態年代的環境法」(Nature's Trust: Environmental Law for a New Ecological Age)一書。

本書在amazon網站上的書摘中提到:「環境法已經在保護環境的工作上失敗。當全球各地的生態系統逐漸崩壞、氣候危機迫在眉睫時,世界各國的環境主管機關卻仍運用他們的職權,許可一些對環境造成致命傷害的事項。本書指出環境法的困境,並主張將環境治理的框架由『自由裁量權』(discretion)轉換為『公共信託原則』(public trust doctrine),將政府視為保護空氣和水等自然資產的受託人(trustee),才能充分保障我們賴以生存的自然資源。」引起我們的興趣。


公共信託原則

公共信託原則有悠久的歷史,最早可以上溯至羅馬法(Roman law):某些自然資源對於公共福利與人類生存至關重要,不應完全受到私有財產下的所有權控制,公共信託原則要求政府以受託人地位管理關鍵的自然資產,堅守嚴格的信託義務,促進公民的利益,以及必要資源的豐富。

例如在拜占庭帝國的法律認為,海洋、海岸、空氣與流動的水是由所有人共同分享,特別是潮汐範圍內的海岸不能被私人使用,必須對所有人開放。幾個世紀後,英國也運用公共信託原則移除阻礙自由航行的魚堰。

1892年,在伊利諾中央鐵路VS伊利諾(146 U.S. 387)一案中,公共信託原則被法院援用,成為美國普通法的一部分。

1970年代,美國環境法學家約瑟夫·薩克斯(Joseph Sax)教授透過法學文章重新賦予公共信託原則新生命。當時引發許多訴訟運用公共信託原則來保護和要求歸還屬於公眾的水域,特別是濱海、湖泊、河岸以及其上的野生動物。

但是,隨著新環境法規的制定,一些法院和學者開始對於公共信託原則的適用退縮。其主張,公共信託原則應該是環境法規的備胎,或只適用於水域及其上的野生動物,而不適用於其他生態領域。


公共信託原則於環境法治領域的運用

Wood教授看到過去30年來美國政府一直著眼於透過環境立法解決環境問題,但是她也看到環境法的極限,亦即:雖然每個地方,州和聯邦環境法的目的都是保護自然資源,但幾乎每一項法律也賦予機構權力,以便酌情允許污染或土地損害。

Wood教授觀察美國大多數機關花費了大部分資源來允許而不是禁止環境破壞。

為什麼從納稅人那裡拿薪酬的公務員呢這樣做呢?這是因為幾乎每天都在幾乎所有政府機關的大廳裡都聽到私人財產的遊說:瀝青設備運營商和化工廠商,土地開發商和木材公司,汽車製造商和燃煤電廠投資商以及各類工業家,每個人都呼籲這些政府機關不要在其商業活動中建立監管線。大多數官員是好的,奉獻的人,但作為一個群體,他們很難不許可為數眾多的環境破壞行為。

於此同時,第三政府部門 - 司法機關 - 對行政機關的政治化漠不關心。Wood教授認為,缺乏第三部門政府履行職能,民主就成為對自然的行政暴政。一針見血的批評同樣適用於台灣社會。

雖然環境法規具有保護環境的理想目標,但是通過自由裁量框架進行實施後,這些法律反而被用作將資源損害合法化的工具。成為物種滅絕,空氣污染,河流乾旱,形成海洋死區,魚類毒素累積和全球變暖的根源。


那要如何說服官員遂行他們保護自然資源的任務? 或者換句話說,我們如何說服官員做他們目前認為是政治自殺的做法(亦即「堅持環境優先於經濟」)?公眾必須為現行法規中找到新的框架—那就是「自然信託」。

「信託框架」取代「自由裁量權框架」

Wood教授主張用「信託框架」來取代「自由裁量權框架」。說穿了,就是在為政府行政找到一個「核心價值」,這個價值就是 :

「政府對過去,現在,未來的各代公民都有自然信託責任。我們都是這種信託的受益者。我們的祖父母是受益者,我們的子孫也是受益者,儘管他們還沒有出生。我們都擁有自然信託基金的共同財產權益。自然資產如果被損害,受託人必須恢復信託的財產。保護自然信託比任何其他政府的任務都更重要,如工作、保健、社會保障、教育甚至是國防,因為自然信託不只承擔現在世代的生存,還包括未來世代。」

在這樣的核心價值下,政府的每一個行為決策,都將被賦予「為全體國民利益保管自然資源」的方向性,任何將導致自然資源枯竭或是氣候失控的行政行為,都是違反信託義務的違法行政行為。
自然信託的概念在美國有其普通法(判決)、憲法、國家環境政策法(NEPA)的基礎,那麼在台灣呢?


台灣能不能發展如同美國自然信託的價值判斷

我國憲法第143條第1項能否作為依據?即:「中華民國領土內之土地屬於國民全體。」配合土地法第一條規定,「本法所稱土地,謂水陸及天然富源」,可以推導出,我國領土上的所有天然資源都是屬於全體國民的,國家是為了全體國民的利益在管理這些資源,有了這樣的理解,經濟的發展就絕對不可能建立在用不可回復方式破壞環境的方式下進行。

國父孫中山先生不是法律背景,但在觀察當時中國困難處境後,提出民有、民治、民享的三民主義,即「國家是人民所共有,政治是人民所共管,利益是人民所共享」,這個概念讓人體悟到「主權」的內涵,尤其是「自然主權」這個觀念的回復;國家有維繫自然資源永續不竭的義務,不能守護自然資源的「主權」,是虛無的,是沒有民主正當性的,更是不能永續的。
發行人:謝英士主編:高思齊
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